Die Migrationspolitik der CDU/CDU von Adenauer bis Merz
Die Geschichte der deutschen Migrationspolitik lässt sich nicht verstehen, wenn man nur auf das Handeln der Parteien und die erlassenen Gesetze blickt. Migration ist ein vielschichtiger und komplexer Vorgang, bei dem die äußeren Wanderungsursachen, die deutschen Reaktionen und die zunehmende Europäisierung der Migrationspolitik als drei miteinander verbundene Ebenen gesehen werden müssen.
Für die Migrationsdebatte ist das Verständnis der sogenannten Pull- und Push-Faktoren zentral, weil sie erklären, warum Menschen ihr Herkunftsland verlassen, wohin sie gehen und warum sie gerade ein bestimmtes Zielland wählen. In der politischen Diskussion werden diese drei Fragen allerdings häufig miteinander vermischt.
Push-Faktoren („Druckfaktoren“) wirken im Herkunftsland und erklären, warum Menschen ihr Herkunftsland verlassen: Es sind Ereignisse wie Kriege, politische Verfolgung, der Zerfall von Staaten, wirtschaftliche Not oder Perspektivlosigkeit, die Menschen zur Auswanderung bewegen. Die deutsche Politik kann solche Wanderungen nicht verhindern, weil ihre Ursachen in den Herkunftsländern liegen. Sie kann lediglich entscheiden, wie viele Menschen aufgenommen werden, auf welchem Rechtsweg sie treffen, wer bleiben darf und wie Rückkehr oder Integration organisiert werden.
Pull-Faktoren („Anziehungsfaktoren“) wirken dagegen im Zielland und erklären, wohin die Migranten gehen wollen und warum sie gerade dieses Zielland wählen. Solche Faktoren, die ein Land für Einwanderung attraktiv machen, sind z. B. politische Stabilität, Arbeitsmöglichkeiten und Bildungsangebote, funktionierende Sozial- und Gesundheitssysteme, Aussicht auf dauerhaften Aufenthalt und Familiennachzug sowie bestehende Migrationsnetzwerke.
Im Gegensatz zu den Push-Faktoren kann die Politik gegen Pull-Faktoren des Ziellandes etwas tun, zum Beispiel durch Zurückweisung an der Grenze, Begrenzung des Familiennachzugs, Verringerung von Sozialleistungen, schnellere Asylverfahren und konsequente Rückführungen. Die derzeitige Bundesregierung und die EU haben diese Möglichkeit durchaus erkannt und die Attraktivität einzelner Pull-Faktoren vermindert.
Deutschland und die EU sind jedoch in ihrer Einwanderungs- und Asylpolitik an ein ganzes Bündel völkerrechtlicher, europarechtlicher und verfassungsrechtlicher Verpflichtungen gebunden. Hierzu gehört die Genfer Flüchtlingskonvention von 1951, dessen Kern der Schutz eines Menschen ist, der wegen bestimmter Verfolgungsgründe Flüchtling ist. Darin ist unter anderem geregelt, dass ein Staat einen Flüchtling nicht in einen Staat zurückschicken darf, in dem ihm Verfolgung droht („Non-Refoulement-Prinzip“).
Die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) geht teilweise noch weiter und schützt fundamentale Rechte, die bei der Einwanderung und Abschiebung unmittelbar relevant werden. So darf ein Staat zum Beispiel einen Menschen nach Art. 3 EMRK nicht in ein Land abschieben, wenn dort die konkrete Gefahr unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung besteht.
Unabhängig von diesem Rechtsrahmen hat die CDU/CSU jedoch in der Vergangenheit eine erstaunliche Wandlungsfähigkeit gezeigt, wenn über migrationspolitischen Fragen zu entscheiden war: Unter Konrad Adenauer holte Deutschland ausländische Arbeitskräfte als „Gastarbeiter“ ins Land, um die Nachkriegswirtschaft anzukurbeln. Unter Helmut Kohl wurde das im Grundgesetz geregelte Asylrecht verschärft, um der zunehmenden Zuwanderung Herr zu werden.
Unter Angela Merkel akzeptierte die Union die humanitäre Verpflichtung, Millionen von Flüchtlingen unkontrolliert einreisen zu lassen, worauf die AfD als neue Partei die Migrationspolitik der CDU/CSU grundsätzlich infrage stellte. Unter Friedrich Merz ist die Union zur Kontrolle und Begrenzung der Migration zurückgekehrt, die Migration ist aber zu einem schwierigen Prüfstein für das Selbstverständnis und die Zukunft der Union geworden.
I. Adenauer: „Wir brauchen Arbeitskräfte.“
Die deutsche Geschichte der Migration nach dem Krieg begann nicht mit Flüchtlingen, sondern mit Arbeitskräften. Das Wirtschaftswunder der 1950er und 1960er Jahre erzeugte einen erheblichen Arbeitskräftemangel. Deutschland warb deshalb seit 1955 Arbeitskräfte aus Italien und später aus Spanien, Griechenland, der Türkei, Jugoslawien und anderen Staaten an.
Die politische Vorstellung war eindeutig: Es handelte sich um Gastarbeiter, nicht um Einwanderer. Die Menschen sollten arbeiten und später in ihre Heimat zurückkehren.
Diese Politik war zunächst erfolgreich. Sie half der deutschen Wirtschaft, ohne dass die Union daraus ein Konzept dauerhafter Einwanderung entwickeln musste. Doch die Rechnung ging langfristig nicht auf. Viele Gastarbeiter blieben, gründeten Familien oder holten ihre Familien nach. Aus der Arbeitsmigration wurde Einwanderung.
Daraus entstand ein Widerspruch, der die Union jahrzehntelang begleiten sollte. Deutschland brauchte Zuwanderung in den Arbeitsmarkt, wollte aber kein Einwanderungsland sein. 1973 erledigte sich das Problem, weil die SPD/FDP-Bundesregierung die Anwerbung ausländischer Arbeitskräfte beendete. Die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen hatten sich durch die Ölkrise und die wirtschaftliche Rezession geändert.
II. Kohl: „Wir müssen die Migration begrenzen.“
Doch inzwischen hatte sich auch die Struktur der Migration verändert: An die Stelle der Arbeitsmigration traten infolge politischer Krisen und Kriege – etwa in der Türkei, im Iran, in Afghanistan und später in dem zerfallenden Jugoslawien - neue Fluchtbewegungen. Ab Mitte der 1980er Jahre forderte die CDU/CSU deshalb eine Einschränkung des großzügigen deutschen Asylrechts, ohne dass etwas geschah.
Das änderte sich, als sich nach dem Ende des Kalten Krieges die Migration aus Osteuropa verstärkte. Gleichzeitig zerfiel Jugoslawien und löste eine gewaltige Fluchtbewegung aus. Allein aus dem ehemaligen Jugoslawien kamen etwa 350.000 Bürgerkriegsflüchtlinge nach Deutschland. Insgesamt wurden in Deutschland im Jahr 1992 rund 438.000 Asylanträge gestellt – eine bis dahin unvorstellbare Menge. Die Kommunen gerieten bei Unterbringung und Versorgung zunehmend unter Druck.
Daraufhin kam es 1993 schließlich zum parteiübergreifenden Asylkompromiss: Das in Artikel 16a des Grundgesetzes geregelte Recht auf Asyl wurde deutlich eingeschränkt: Wer über sichere Drittstaaten auf dem Landweg nach Deutschland einreiste oder aus einem sicheren Herkunftsstaat kam, konnte sofort an der Grenze zurückgeschickt werden. Außerdem wurden die Einreise und Antragstellung mit Hilfe der Drittstaatenregelung, sicherer Herkunftsstaaten und des Flughafenverfahrens erheblich erschwert.
Das war für die Union die erste große Prüfung in Sachen Immigration: Humanitäres Asylrecht ja – nicht aber ohne staatliche Kontrolle über den Zugang.
III. Die europäische Antwort: „Schengen und Dublin“
Der Asylkompromiss von 1993 war bereits Teil einer Entwicklung, die später entscheidend werden sollte: der Europäisierung der Migrationspolitik.
Dazu wurden mit dem Schengen-System die Kontrollen an den Binnengrenzen schrittweise beseitigt. Für die Bürger bedeutete dies mehr Freizügigkeit: Wer sich innerhalb des Schengen-Raums bewegte, sollte nicht ständig an nationalen Grenzen kontrolliert werden. Doch die offenen Binnengrenzen hatten eine logische Konsequenz: Wenn die Binnengrenzen verschwinden, müssen die Außengrenzen umso besser kontrolliert werden.
Parallel wurde mit dem Dublin-System geregelt, welcher Staat für die Bearbeitung eines Asylantrages zuständig sein sollte. Der Grundgedanke war, dass das Asylverfahren in demjenigen Land durchzuführen ist, in dem der Asylbewerber erstmals europäischen Boden betritt.
Dieses System musste jedoch scheitern, weil die Länder an der europäischen Außengrenze dem Ansturm von Migranten nicht gewachsen waren und die Asylbewerber weiterreisen ließen, zumeist nach Deutschland. Die Lösung dieses Problem konnte nur auf europäischer Ebene erfolgen.
IV. Merkel: „Deutschland ist Einwanderungsland und hat eine humanitäre Verantwortung.“
Unter Angela Merkel setzte sich diese Entwicklung fort: Der permanente Strom von Asylbewerbern wurde von der Merkel-Regierung damit begründet, dass Deutschland angesichts des demografischen Wandels und des Fachkräftemangels zunehmend qualifizierte Zuwanderer benötige. Im Übrigen verfolge die Bundesregierung eine Politik der gesteuerten Einwanderung und stelle die Integration der Asylbewerber in den Mittelpunkt ihrer Migrationspolitik.
Doch gleichzeitig nahm die Zahl der Flüchtlinge weltweit zu. Der Bürgerkrieg in Syrien, die Instabilität im Irak und Afghanistan sowie Krisen in verschiedenen afrikanischen Staaten führten zu neuen Fluchtbewegungen. Auf eine solche Entwicklung waren weder Deutschland noch die EU vorbereitet.
Vor diesem Hintergrund sagte Angela Merkels am 31.August 2015 auf einer Preseekonferenz den Satz „Wir schaffen das“, der ihre Flüchtlingspolitik prägen sollte. Plötzlich wurde nicht mehr gefragt, wie die Migration begrenzt werden sollte, sondern jetzt ging es vielmehr um die moralische Frage: „Wie kann Deutschland seiner humanitären Verantwortung gerecht werden, wenn Millionen Menschen weltweit fliehen?“
Bis zum Jahresende kam auf diese Weise knapp eine Million Geflüchteter nach Deutschland, und Bilder von der „deutschen Willkommenskultur“ gingen um die Welt. Das ging selbst führenden Politikern in der Union zu weit. Vor allem die CSU unter Horst Seehofer bestand auf eine sofortige Begrenzung der Zuwanderung. Dieser Konflikt war mehr als ein persönlicher Streit zwischen Merkel und Seehofer: Er war ein Streit über die Grundrichtung der Union in der Migrationspolitik.
V. Die Antwort der EU: „Der EU-Migrations- und Asylpakt“
Das Scheitern des Dublin-Systems führte in der EU dazu, die europäische Migrationspolitik auf eine neue Grundlage zu stellen. Der EU-Migrations- und Asylpakt, der im Jahr 2024 beschlossen wurde und am 12. Juni 2026 in Kraft getreten ist, schafft ein völlig neues und gemeinsames System für Asyl, Grenzmanagement und Verantwortungsteilung. Ziel sind insbesondere schnellere und einheitlichere Asylverfahren, eine stärkere Kontrolle der Außengrenzen und eine geregelte Verteilung der Verantwortung zwischen den Mitgliedstaaten.
Besonders bedeutsam ist das neue Grenzverfahren: Asylsuchende sollen bereits an oder nahe der EU-Außengrenze einem beschleunigten Asylverfahren unterzogen werden. Damit soll verhindert werden, dass Menschen unkontrolliert in das EU-Binnengebiet gelangen und sich das Land aussuchen, in dem das Asylverfahren stattfindet.
Das ist im Kern genau das Ergebnis, das die Union seit dem Asylstreit der 1990er Jahre angestrebt hat: Asyl soll möglich bleiben – aber das Verfahren soll möglichst dort geführt werden, wo jemand in die Europäische Union gelangt.
VI. Merz: „Deutschland ist Einwanderungsland, aber Migration muss gesteuert und begrenzt werden.“
Unter dem Vorsitz von Friedrich Merz entwickelte sich die Union migrationspolitisch wieder in Richtung Begrenzung. Die CSU forderte bereits unter Horst Seehofer eine Obergrenze. Auch in der CDU ist es inzwischen wieder Konsens, dass eine Aufnahme von Asylbewerbern in der Größenordnung von 2015 die Gesellschaft und Politik überfordert.
Unter Friedrich Merz wurde diese Position zum offiziellen Kurs. Die CDU/CSU unterscheidet heute zwischen gewollter Einwanderung und ungesteuerter Migration. Gewollt sind insbesondere:
• Fachkräfte,
• qualifizierte Arbeitskräfte,
• Studenten und Wissenschaftler,
• Menschen, die sich dauerhaft integrieren können.
Begrenzt werden sollen insbesondere:
• irreguläre Migration,
• missbräuchliche Asylanträge,
• nicht vollzogene Ausreisepflichten,
• dauerhafte Aufenthalte ohne Aufenthaltsrecht.
Das CDU-Grundsatzprogramm fordert ausdrücklich, „die Kontrolle über die Migration zurückzuerlangen“. Das ist ein bemerkenswerter Wandel gegenüber der alten CDU: Die Frage lautet nicht mehr: „Ist Deutschland ein Einwanderungsland?“ Sondern jetzt: „Welche Einwanderung wollen wir?“
VII. Der eigentliche Wandel: Von nationaler zu europäischer Migrationspolitik
Die Europäisierung der Migrationspolitik ist der entscheidende Schritt zu einer neuen Migrationspolitik, was in einer rein deutschen Betrachtung leicht übersehen wird. Die CDU/CSU hat ihre migrationspolitische Position nicht isoliert verändert. Die entscheidenden Änderungen kommen heute aus Brüssel.
Früher konnte Deutschland seine Grenzen weitgehend selbst kontrollieren. Mit Schengen wurden die Binnengrenzen innerhalb Europas weitgehend geöffnet. Damit musste die Kontrolle nach außen verlagert werden. Mit Dublin wurde versucht, die Zuständigkeit für Asylverfahren europäisch zu ordnen. 2015 zeigte sich, dass dieses System bei einer großen Fluchtbewegung nicht funktionierte.
Der neue EU-Migrations- und Asylpakt versucht nun, genau diese Lücke zu schließen. Damit vollzieht sich eine bemerkenswerte Entwicklung: Die CDU/CSU, die sich in den 1990er Jahren auf eine nationale Begrenzung des Asylrechts einsetzte, setzt heute auf eine europäische Begrenzung der irregulären Migration.
Fazit:
Die entscheidende politische Frage lautet deshalb nicht mehr, ob Deutschland Einwanderungsland ist. Das ist es längst geworden.
Die aktuelle Frage lautet vielmehr:
Kann ein demokratischer Staat gleichzeitig humanitär, wirtschaftlich offen und integrationsfähig bleiben – und dennoch seine Grenzen, seine Aufnahmefähigkeit und die Zusammensetzung seiner Einwanderung wirksam kontrollieren?
Die CDU/CSU beantwortet diese Frage heute mit einem deutlicheren Ja als vor einigen Jahren. Voraussetzung dafür ist aus ihrer Sicht allerdings, dass Deutschland und die EU die Kontrolle über die Migration zurückgewinnen.
Damit schließt sich ein historischer Kreis: Was die Union in den 1990er Jahren zunächst national mit dem Asylkompromiss von 1993 versuchte, soll heute zunehmend europäisch erreicht werden – durch kontrollierte Außengrenzen, beschleunigte Verfahren, Rückführungen und eine gemeinsame europäische Verantwortung.
Die Migrationspolitik der CDU/CSU hat sich damit von der Frage „Sind wir ein Einwanderungsland?“ zur entscheidenden Frage „Welche Einwanderung können und wollen wir als Staat zulassen?“ entwickelt.
Und diese Frage dürfte die Union – ebenso wie die deutsche und europäische Politik insgesamt – noch lange beschäftigen.
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