Das Comeback der Flüchtlingskrise
Die Flüchtlingskrise endete für Deutschland "gefühlt" mit der Schließung der Balkanroute und dem Türkei-Deal im Frühjahr 2016 sowie mit dem nachfolgenden Rückgang der Flüchtlingszahlen. Man glaubte, das Problem im Griff zu haben. Tatsächlich veränderten sich aber nur die Fluchtrouten und die Zusammensetzung des Flüchtlingsstroms. Statt syrischer und irakischer Flüchtlinge über den Balkan kamen Afrikaner zu Tausenden über das Mittelmeer nach Europa. Denn die Außengrenze im Süden Europas nach Italien ist trotz aller Bemühungender EU weiterhin offen.
Schon im Jahr 2016 kamen rund 181.000 Migranten von Nordafrika nach Italien. Im ersten Halbjahr 2017 waren es 85.000 Personen, also 21 Prozent mehr als im Vorjahreszeitraum. In Italien, wo im Frühjahr 2018 Wahlen anstehen, ist die Lage explosiv. Die Bürgermeister rebellieren, so wie in Deutschland im Herbst 2015. „Das Problem ist, dass uns niemand in die Entscheidungen einbindet“, beschwerte sich ihr Wortführer bei italienischen Zeitungen. Niemand habe etwas gegen Migranten persönlich, aber es sei inzwischen eine „Invasion“.
I
Das Thema Migration steht längst wieder auf der europäischen Tagesordnung. Libyen als wichtigstes Transitland spielt dabei die entscheidende Rolle. Im Unterschied zur Türkei und zum Westbalkan herrschen in Libyen aber Chaos und Gewalt. Zwei Regierungen und zahlreiche Milizen konkurrieren um die Macht. Faktisch wird Libyen von Hunderten marodierender Kampfgruppen beherrscht. Wie kann man in einem solchen Land die Migration stoppen?
Die EU hat einiges versucht, um den Flüchtlingsstrom über Libyen einzudämmen. Über einen „Treuhandfonds“ wurden 100 Millionen Euro zusätzlich in das Land gepumpt. Anfang März 2017 verabschiedeten die Regierungschefs der EU einen Zehn-Punkte-Plan, der unter anderem eine bessere Ausbildung des libyschen Küstenschutzes vorsieht. Außerdem sind Asylzentren in Nordafrika geplant, um dort die Asylprüfung vorzunehmen. Schließlich sollen mit Ländern in Afrika Partnerschaften begründet werden, um die Migrationsbereitschaft einzudämmen. Die Bundeskanzlerin bewertet diese Bemühungen positiv, meinte aber: “ Es ist noch sehr, sehr viel Arbeit zu leisten.“ Ein erfahrener EU-Diplomat sagte es deutlicher: „Es ist wie Don Quijotes Kampf gegen Windmühlen.“ Und in einem internen Lagebild deutscher Sicherheitskreise heißt es: „Der Migrationsdruck über die zentralmediterrane Route ist anhaltend hoch.“
Im Zentrum der europäischen Debatte standen vor allem die Rettungsaktionen von Nichtregierungsorganisationen (NGO) im Mittelmeer. Vor der Küste Libyens sind bzw. waren 14 Schiffe solcher Organisationen im Einsatz, um die die in Schlauchboten zusammengepferchten Flüchtlinge aufzunehmen und nach Italien zu bringen. Nach Auffassung der EU-Grenzschutzagentur Frontex ermutigen solche Rettungsaktionen viele Flüchtlinge erst dazu, den Weg nach Italien über das Meer zu suchen. Der österreichische Außenminister Sebastian Kurz (ÖVP) und auch Thomas de Maizière (CDU) warfen den NGO sogar vor, mit den Schleusern zu kooperieren, indem sie mit Scheinwerfern ihren Standort signalisieren. Darüber soll es mehrfach zu Konflikten mit der libyschen Küstenwache gekommen sein. Die Helfer bestreiten dies vehement: Sie sehen ihre Aufgabe darin, Menschen in Seenot zu retten. Bis Mitte 2017 waren bereits ca. 2300 Menschen im Mittelmeer ertrunken.
Die italienische Regierung versuchte zunächst, die Tätigkeit der NGO im Mittelmeer mit einem „Verhaltenskodex“ einzugrenzen. Darin wurde NGO-Schiffen verboten, in libysche Gewässer zu fahren, um dort Migranten aufzunehmen. Bei Ablehnung des Kodex wurden NGO-Schiffen das Anlaufen italienischer Häfen untersagt. Der Kodex ist bei den betroffenen NGO auf heftige Kritik gestoßen. Die Kodex-Regeln könnten Rettungsoperationen behindern und Kapitäne zwingen, gegen die internationale Verpflichtung zu verstoßen, Schiffbrüchige zu retten, kritisierten Amnesty International und Human Rights Watch. Sea-Watch kündigte sogar an, den Kodex nicht unterschreiben zu wollen. „Wenn die italienische Küstenwache uns die geretteten Flüchtlinge nicht abnimmt, sind unsere Schiffe seltener vor Ort im Einsatz, wo uns die Schiffbrüchigen brauchen.“
Im Ergebnis hat der Verhaltenskodex an der Migration über das Mittelmeer wenig geändert. Die Südgrenze der EU zu Libyen blieb weiterhin das bevorzugte Einfallstor für den Zuzug afrikanischen Migranten. Die von der EU beschlossenen Maßnahmen, dieses Tor zu schließen, zeigten kaum Wirkung. Damit stellte sich vor allem für Italien immer drängender die Frage, was getan werden müsse, um die Kontrolle über die EU-Grenze im Süden wieder zu gewinnen.
Im Frühjahr 2017 beschloss die italienische Regierung, das Projekt Grenzschließung selbst in die Hand zu nehmen. Rom sah die Lösung in der geheimen Zusammenarbeit mit der libyschen Einheitregierung, um die libysche Küstenwache zu "ertüchtigen". Sie sollte dafür bezahlt werden, dass sie das Abfahren von Flüchtlingsbooten verhindert. Darauf hat man sich inzwischen geeinigt und es funktioniert, wie die stark rückläufigen Migrantenzahlen zeigen. Die libysche Einheitsregierung erhält alles, was für die Grenzsicherung benötigt, Italien diktiert aber, was sie zu tun hat. In Brüssel und Rom wird zuverlässig berichtet, dass auch irreguläre Einheiten in Libyen bezahlt werden, um Migranten aufzuhalten. "Warlords und Kriminelle, die bisher am Menschenschmuggel verdienten, profitieren demnach nun von seiner Unterbindung", schreibt DIE WELT in seiner Ausgabe vom 7. Dezember 2017.
Die Folgen waren voraussehbar: Mehr und mehr afrikanische Migranten sammelten sich in Libyen. Schätzungen zufolge waren es mehr als 700.000 Migranten, die sich in dem Bürgerkriegsland aufhielten - unter zum Teil extremen Bedingungen. Von "KZ-ähnlichen Zuständen" in den libyschen Lagern war in einem deutschen Diplomatenbericht ans Kanzleramt die Rede. Aufgeschreckt wurde die Öffentlichkeit aber erst, als der amerikanische Sender CNN in einem Video zeigte, wie junge Afrikaner in Libyen als Sklaven verkauft wurden. Sie konnten das Geld für ihre Schlepper nicht bezahlen, weiter nach Italien ging es auch nicht mehr. In den afrikanischen Ländern führte dieses Video, das an die Kolonialzeiten erinnerte, zu einer politischen Schockreaktion.
Angela Merkel wurde damit auf dem EU-Afrika-Gipfel Ende November 2017 in Abidjan konfrontiert. Um Handlungsfähigkeit zu demonstrieren, vereinbarten sie und der französische Präsident Emmanuel Macron außerhalb der regulären Tagesordnung mit afrikanischen Politikern aus den betroffenen Ländern in aller Eile einen Aktionsplan, der folgendes vorsieht:
- Die Flüchtlinge in Libyen sollen in zwei Richtungen verteilt werden. Politisch Verfolgte sollen nach Prüfung durch das UN-Flüchtlingshilfswerk zunächst in die Nachbarländer Tschad und Niger in Sicherheit gebracht werden. Von dort sollen sie in aufnahmebereite Länder weiterreisen. Die nicht schutzwürdigen Arbeitsmigranten sollen unter der Verantwortung der Afrikanischen Union in ihre Herkunftsländer zurückkehren.
- Die EU will Geld zur Verfügung stellen, um den Betroffenen eine Starthilfe für die Wiedereingliederung in die heimische Wirtschaft auszuzahlen. Das soll den Gesichtsverlust abmildern, den es bedeutet, bei der oft von der Familie bezahlten Reise nach Europa gescheitert zu sein.
Dieser Aktionsplan stieß auf Kritik, weil er nach Meinung vieler Kommentatoren naiv und aktionistisch ist. Naiv, weil viele Flüchtlinge in von Schleusern und Milizen kontrollierten Gefängnissen sitzen, die nicht zugänglich sind. Undurchführbar, weil Mitarbeiter der Vereinten Nationen in Haftlagern, in denen Chaos, Enge und Korruption herrschen, nicht herausfinden können, wer schutzbedürftig ist. Unrealistisch, weil wenig dafür spricht, dass die Mehrzahl der Migranten freiwillig wieder nach Hause zurückkehren will. Aktionistisch, weil schutzbedürftige Flüchtlinge im Sinne der Genfer Konvention nur eine kleine Minderheit sind.
II
Angela Merkel hat es versäumt, vor und nach der Flüchtlingskrise 2015 die notwendige Diskussion über gesteuerte Einwanderung zu führen oder zuzulassen. Zu Migrationsfragen teilt sie die Ansichten „ der gesellschaftlich tonangebenden Schicht und des Medien-Mainstreams in Deutschland, die einer universalistischen Weltsicht und einem entsprechenden Menschenbild anhängen“ (Thilo Sarazzin). Danach ist es egal, woher die Immigranten stammen, die nach Deutschland kommen. Egal ist auch, was sie können, welche kulturellen und religiösen Prägungen sie mitbringen.
Diese Einstellung prägt seit Jahrzehnten die deutsche Asyl-, Flüchtlings- und Einwanderungspolitik. Das Grundrecht auf Asyl hat sich dadurch immer weiter von den Intentionen des Grundgesetzes entfernt und ist zu einem Einfallstor für ungeregelte Einwanderung geworden, wozu es nie gedacht war. Dies zeigen die Zahlen:
• Von 2008 bis Januar 2017 gab es 1,2 Millionen amtliche Entscheidungen über Asylanträge. Lediglich in weniger als 1 Prozent dieser Fälle wurde dem Antragsteller das Recht auf politisches Asyl gemäß Artikel 16 a Grundgesetz zugesprochen.
• Rund 60 Prozent der Antragsteller erhielten ein Bleiberecht als Flüchtling auf der Basis der Genfer Flüchtlingskonvention oder einen Aufenthaltsstatus wegen subsidiären Schutzes oder eines Abschiebeverbots.
• Rund 40 Prozent der Anträge wurden abgelehnt. Aber nur ein geringer Bruchteil der abgelehnten Bewerber reiste freiwillig wieder aus oder wurde abgeschoben. Im Jahr 2016 belief sich die Zahl der Abschiebungen beispielsweise nur auf 25.000 Fälle.
Im Ergebnis bleiben über 90 Prozent der Asylbewerber in Deutschland, unabhängig davon, wie über ihren Antrag entschieden wird. Der grundlegende Fehler, der Deutschland in diese Situation geführt hat, besteht im derzeitigen Zuwanderungsrecht: Jeder Migrant, der deutschen Boden erreicht hat und das Wort „Asyl“ ausspricht, wird damit zu einem Subjekt deutschen Rechts mit entsprechenden Ansprüchen an den deutschen Sozialstaat und mit dem Anspruch auf umfassende Prüfung seines Antrages sowie mit dem Recht, die Rechtswege der Sozial- und Verwaltungsgerichte zu beschreiten. Solange sich das nicht ändert, wird der Migrationsdruck aus Afrika und dem Nahen und Mittleren Osten auf die europäischen und deutschen Grenzen weiterbestehen und angesichts der demographischen Entwicklung in diesen Regionen sogar noch zunehmen.
Seit der Flüchtlingskrise 2015 hat die Bundesregierung zwar Anstrengungen unternommen, die Asylverfahren zu beschleunigen, die Sprachkenntnisse der Asylbewerber zu verbessern und Abschiebungen schneller durchzuführen. Solche Verbesserungsversuche werden aber nicht wirklich erfolgreich sein, wenn der grundlegende Fehler bestehen bleibt. „Der Drang nach Europa, insbesondere nach Deutschland, wird erst dann nachlassen, wenn im fernsten afrikanischen Dorf klar ist, dass eine erfolgreiche Ankunft in Deutschland nicht mehr zum Bleiberecht führt, wenn die Voraussetzungen für politisches Asyl nicht gegeben sind“, analysiert Thilo Sarrazin die Lage.
Um dies zu erreichen hält er zwei grundlegende Änderungen des geltenden Asylrechtes für erforderlich:
• Die 1954 in Kraft getretene Genfer Flüchtlingskonvention, die ursprünglich nur für Europa galt, durch ein ergänzendes Protokoll von 1967 aber auf die ganze Welt ausgedehnt wurde, ist dahin zu ändern, dass die europäischen Staaten nur noch verpflichtet sind, die Unterbringung und Versorgung der Flüchtlinge anderer Kontinente mitzufinanzieren, nicht aber, sie auf dem eigenen Gebiet aufzunehmen.
• Ansprüche eines nach Deutschland Eingereisten auf Leistungen des deutschen Staates und die Möglichkeit, hinsichtlich des Aufenthaltsstatus´ vor deutschen Gerichten zu klagen, stehen nur Personen mit einem vorläufigen Aufenthaltsstatus zu, der erteilt wird, wenn die Aussichten auf Gewährung politischen Asyls gemäß Art. 16a GG sehr gut sind.
So sieht es auch Ex-Verfassungspräsident Hans-Jürger Papier: "Die Verfahren auf Gewährung von Asyl und subsidiärem Schutz sollten von vornherein auf Personen beschränkt sein, für die das Asylverfahren gedacht ist und für die ein Schutz vor politischer Verfolgung oder auf subsidiären Schutz überhaupt in Betracht kommen kann. Darüber müsste bereits vor der Einreise und dem Grenzübertritt entschieden werden. Außerdem müsste klar zwischen dem individuellen Recht auf Schutz vor Verfolgung einerseits und einer gesteuerten Einwanderung, die gerade auch im Interesse dieses Landes selbst erfolgt, unterschieden werden, zum Beispiel auf Grund eines Einwanderungsgesetzes. Alle Personen, denen ein individueller Schutzanspruch ersichtlich nicht zukommen kann, über den dafür nicht vorgesehenen Prozess des Asylverfahrens zu leiten, ist offenkundig dysfunktional und nicht tragbar", sagte Papier.
Es ist zu erwarten, dass solche Vorschläge in einem vom Universalismus geprägten gesellschaftlichen Mainstream auf Ablehnung und moralische Entrüstung stoßen werden. Als Antwort darauf empfiehlt der Politikwissenschaftler Hans-Peter Schwarz den Blick über den europäischen Tellerrand, der deutlich erkennen lässt, dass „kein funktionsfähiger Staat in Amerika, Asien, im pazifischen Raum oder in Afrika bei den institutionellen Vorschriften zur Sicherung seiner Grenzen ein solches Übermaß an Leichtsinn an den Tag legt wie die Europäische Union. Man muss in den Verfassungsgeschichten der Länder schon lange suchen, um derart kühne Vorschriften zu finden. Die Demokratien Kontinentaleuropas sind heute in der Flüchtlingsfrage mit ihrem Latein am Ende. Deshalb sollten sie die Regelungen der außereuropäischen Demokratien genauer studieren, als sie es bisher getan haben, und sich diesen in den moralisch und praktisch so schwierigen Fragen der Asylpolitik eventuell annähern.“
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