Regulierung der Banken
„Kein Akteur, kein Produkt und kein Markt sollte mehr unreguliert und ohne Aufsicht bleiben“, verkündeten die Staats- und Regierungschefs der wichtigsten Industrie- und Schwellenländer auf ihrem G-20-Treffen in Washington am 15. November 2008, zwei Monate nach dem Kollaps der New Yorker Investmentbank Lehman Brothers. Diese Ankündigung wurde das „Dogma“ für eine breit angelegte Regulierung der Banken, die bis heute nicht abgeschlossen ist.
Zunächst stand jedoch die Rettungspolitik im Mittelpunkt der Politik und des öffentlichen Interesses. Zwischen 2008 und 2010 haben die europäischen Regierungen insgesamt 1,6 Billionen Euro für die Rettung ihres Bankensektors aufgebracht. Das entsprach 13 Prozent ihrer gesamten Wirtschaftsleistung. Um einen Absturz der Konjunktur abzumildern, gaben Staaten weltweit zusätzlich gut 2,0 Billionen US-Dollar für Konjunkturprogramme aus – mit neuen Schulden.
Der politische Regulierungswille
In den ersten Krisenjahren hatte die Regulierung des Bankensektors nicht die Priorität, die sich die deutsche Bundeskanzlerin gewünscht hatte. „Wir können nicht zufrieden sein“, klagte sie Anfang 2012. Bei der Regulierung der Finanzmärkte könne die Politik längst nicht sagen, „dass Krisen wie 2008 nicht mehr entstehen werden“. Auf dem 25. Parteitag der CDU in Hannover Ende 2012 kündigte Angela Merkel an: "Wir brauchen eine bessere Bankenaufsicht und zwar eine Bankenaufsicht, die den Namen auch verdient. Wir setzen alles daran, dass Hedgefonds und Schattenbanken insgesamt besser reguliert werden. Es nützt natürlich auch nichts, wenn hier nur Europa handelt. Vielmehr ist das dicke Brett zu bohren und das zu tun, was wir uns einmal vorgenommen haben: Jedes Finanzprodukt, jeder Finanzplatz und jeder Teilnehmer müssen einer Regulierung unterworfen werden:"
Die Schnelligkeit der Regulierung lasse zu wünschen übrig, befand sie, weil es „Zurückhaltung bei der Abgabe nationaler Souveränität an internationale Institutionen“ gebe. Die Schuld dafür liege vor allem bei den Industrieländern außerhalb Europas. Im Klartext: Die USA wollten über die Regulierung von Wall Street selbst entscheiden.
Die amerikanische Haltung hielt die Politiker in Deutschland aber nicht auf, in Sachen Bankenregulierung aktiv zu werden. 2013 standen Bundestagswahlen an. Rechtzeitig dazu veröffentlichte die SPD-Fraktion im Bundestag unter dem Titel „Ein neuer Anlauf zur Bändigung der Finanzmärkte“ ein umfängliches Positionspapier mit ihren Forderungen zur Bankenregulierung:
Darin heißt es: „Die Beschlüsse der Staats- und Regierungschefs der 20 wirtschaftlich stärksten Länder der Welt aus den Jahren 2008 und 2009 stimmten zunächst hoffnungsvoll. Kein Akteur, kein Produkt und kein Markt sollte mehr unreguliert und ohne Aufsicht bleiben und ganze Volkswirtschaften gefährden können. Darüber sind in der EU einige Schritte zur Finanzmarktregulierung und –aufsicht unternommen worden. Sogar mehr als in der öffentlichen Debatte anerkannt wird. Diese Schritte waren notwendig aber nicht hinreichend.“
Und weiter: „Eine ehrliche Bestandsaufnahme zeigt vielmehr, dass der zentrale Grundsatz aus den Kommuniqués der G 20-Finanzgipfel keineswegs die erforderliche Wirkungskraft erlangt hat. Die Frage, wer den Taktstock in der Hand hält, ist nach wie vor nicht klar beantwortet. Die Finanzmärkte haben Maß und Mitte verloren. Die Plädoyers und Ansätze zu einer neuen Bankenkultur der Nachhaltigkeit, Langfristigkeit und Kundenorientierung sind selten und zaghaft.“
Und schließlich: „Weitere ehrgeizige Schritte zur Regulierung der Finanzmärkte und Begründung einer neuen Bankenkultur sind nötig. Dazu werden nachfolgende Vorschläge gemacht. Soweit sie über den Radius einer nationalen Rechtsetzung hinausweisen, ist vorauseilende Resignation unangebracht. Dann müssen wir eben noch dickere Bretter bohren, um im Rahmen der Europäischen Währungsunion Lösungen zu finden und umzusetzen.“
Hinter einem solchen Programm konnte die Union nicht zurückstehen und verstärkte deshalb ihre Aktivitäten bei der Bankenregulierung. Das Stichwort dafür hatte Norbert Röttgen (CDU) geliefert, als er auf dem Höhepunkt der Finanzkrise die Notwendigkeit staatlichen Eingreifen damit begründete, dass „die Funktionsfähigkeit der Finanzmärkte ein öffentliches Gut“ darstellt. Damit wollte er zum Ausdruck bringen, dass es ordnungspolitisch unbedenklich ist, wenn die Finanzmärkte als „öffentliche Einrichtungen“ staatlich reguliert und dirigiert werden. Dafür gab es im Deutschen Bundestag von Seiten der Union viel Beifall.
Der 63. Deutsche Betriebswirtschafter-Tag:
Wie eine solche Regulierung aussehen konnte, war das Hauptthema der Bankfachleute auf dem Betriebswirtschafter-Tag im Oktober 2009 in Frankfurt. Die Fachleute waren sich weitgehend einig, dass die Finanzkrise durch fehlende bzw. falsche Regeln ausgelöst und verstärkt worden war. Als Konsequenz forderten sie ein neues Regelwerk: „Nach der Welle der De-Regulierung läuft jetzt eine internationale Welle der Re-Regulierung“, sagte Jochen Sanio, Präsident der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin). „An die Selbstheilungskräfte des Marktes glaubt kaum jemand.“ Die Warner vor einer Überregulierung blieben auf der Tagung in der Minderzahl.
Einigkeit bestand auch in der Zielsetzung der Regulierung: das oberste Ziel müsse die „globale Finanzstabilität“ (Sanio) oder der Schutz des Finanzsystems als ganzes (Blessing) sein. Dabei wurde den neuen Eigenkapitalregeln für Banken eine große Bedeutung gegeben. Mit Basel II, in dem die Eigenkapitalunterlegung nach dem Risiko der eingegangenen Geschäftsverbindung erfolgt, habe man den richtigen Weg eingeschlagen. Diese Regeln müssten auch in den USA umgesetzt werden.
Ein besonderer Debattenpunkt auf der Tagung war die Neudefinition der erforderlichen Kernkapitalquote von Banken. Für Commerzbank-Chef Martin Blessing war die Einbeziehung Stiller Einlagen wichtig, weil seine Bank einen großen Teil der Staatshilfen in dieser Form erhalten hatte. Jochen Sanio sah in der bilanziellen Bewertung von Vermögensgegenständen „nach dem sogenannten Fair Value eine der gefährlichsten Entwicklungen überhaupt“, deren Gefahrenpotential von niemandem vorhergesehen worden sei. Einen geeigneten Lösungsvorschlag hatte er aber nicht.
Ein weiterer Diskussionspunkt waren die hohen Gehälter für Banker und hier vor allem ihre variablen Bestandteile. Ein Redner beklagte, dass in den USA schon wieder hohe Boni für kurzfristige Erfolge bezahlt würden, „ohne dass es einen Aufschrei im Land gibt“. Blessing verwies darauf, dass gerade im Entlohnungsbereich der Druck des Marktes sehr hoch sei. Deshalb „brauchen wir globale Standards und Regeln“, forderte er. Zudem plädierte er dafür, den Markt für Verbriefungen – wenn auch in geregelter Form – weiterhin offen zu halten. Notwendig sei aber eine schärfere Regulierung der Ratingagenturen, die mit positiven Bewertungen von Verbriefungen die Finanzkrise mit herbei geführt hätten, ohne dafür zu haften.
Auf ein ganz anderes Feld der Regulierung, nämlich den Anlegerschutz, wies Professor Martin Weber von der Universität Mannheim hin. Er forderte einen Kodex der Anlageberatung, weil dort Anspruch und Wirklichkeit auf eine umfassende, klar verständliche und kundenfreundliche Praxis völlig auseinanderfielen. Dieser Forderung hat der Gesetzgeber später mit zahlreichen Aufklärungs- und Dokumentationspflichten sowie Haftungsregeln für Banken und deren Mitarbeiter entsprochen.
Auf der Tagung bestand Konsens, dass die Regulierung einheitlich erfolgen muss, um die Möglichkeit der Regulierungsarbitrage auszuschließen. Das Ausnutzen unterschiedlicher Regulierungsstandards in verschiedenen Ländern dürfe sich nicht lohnen, sagte Martin Blessing, was für eine einheitliche Bankenaufsicht spreche. Demgegenüber setzten Bankwissenschaftler hinter den Glauben an die Regulierung und Aufsicht einige Fragezeichen: So sei es erwiesen, dass Regulierer dazu neigen, sich von den zu beaufsichtigenden Unternehmen vereinnahmen und es an der notwendigen Neutralität fehlen zu lassen. Darüber hinaus bestehe sogar die Gefahr, dass Unternehmen die Regulierung nutzen, um die Macht des Staates zur Durchsetzung eigener Ziel zu missbrauchen. (Georg Giersberg FAZ vom 19. Oktober 2009)
Ein Strom von Regulierungsprojekten
Das Bankwesen gehört in allen entwickelten Ländern zu den am stärksten regulierten Teilmärkten einer Volkswirtschaft. Die im 19ten Jahrhundert eingeführte Gewerbefreiheit begünstigte anfangs zwar auch die bankgeschäftliche Tätigkeit. Schwere Finanz- und Wirtschaftskrisen führten aber dazu, dass der Bankenbereich immer stärker reguliert und beaufsichtigt wurde. So war das im Januar 1934 erlassene Kreditwesengesetz die unmittelbare Folge der vorausgegangenen Bankenkrise.
Es war deshalb zu erwarten, dass es infolge der durch den Zusammenbruch von Lehman Brothers ausgelösten Finanzkrise zu einem weiteren Regulierungsschub kommen werde. Die Frage war nur, ob sich die Politiker an die wirklich „heißen“ Themen herantrauen oder ob sie mit Halb- und Scheinlösungen zufrieden sein würden. Inzwischen reist der Strom von politischen Vorschlägen, Richtlinien, Gesetzen und Verordnungen mit neuen Regeln für den Bankensektor nicht ab. Die Finanzbranche hat erhebliche Mühe, Schritt zu halten und die neuen Vorgaben umzusetzen. Gleichzeitig wachsen die Zweifel, ob die verschiedenen Regulierungsprojekte geeignet sind, einen substantiellen Beitrag zur Sicherung der Finanzstabilität zu leisten.
Warum solche Zweifel begründet sind, ist Gegenstand der nachfolgenden Ausführungen:
Großbanken unter der Aufsicht der EZB:
Zu den Kernaufgaben der Regulierung gehört die Organisation der Aufsicht. Zwischen Fachleuten und Politikern bestand nach Ausbruch der Finanzkrise weitgehende Übereinstimmung, dass für die großen, international tätigen Banken eine einheitliche Aufsicht geschaffen werden muss, um eine Regulierungsarbitrage auszuschließen. Strittig war aber anfangs, wer für die Bankenaufsicht zuständig sein sollte.
Als die EU-Kommission vorschlug, damit die Europäische Zentralbank (EZB) zu beauftragen, stieß dies in Deutschland auf Widerspruch. Jörg Rocholl, Mitglied im Wissenschaftlichen Beirat des Finanzministeriums, warnte: „Die EZB ist nicht die geeignete Institution für die Bankenaufsicht. Die Aufsicht stürzt die Bank in Interessenkonflikte, außerdem hat sie bisher keine Expertise in Aufsichtsfragen.“
Die Bundesregierung sah dies ebenso, stand aber bei den Verhandlungen in Brüssel unter einem selbst gesetzten Druck. Wolfgang Schäuble hatte nämlich Forderungen der südlichen Euro-Staaten nach EU-Hilfen für Banken aus ESM-Mitteln davon abhängig gemacht, dass zuvor eine einheitliche Bankenaufsicht geschaffen wird. Dabei hatte er die Hoffnung, dass es zu einer solchen Aufsicht in absehbarer Zeit nicht kommen würde und sich damit auch die Bankenhilfe aus ESM-Mitteln erledigt.
Genau das Gegenteil trat aber ein. Die Konditionierung der Finanzhilfen durch Wolfgang Schäuble veranlasste die EU-Kommission, mit Hochdruck an einer Bankenaufsicht zu arbeiten, ohne auf deutsche Bedenken Rücksicht zu nehmen. In aller Eile entschied man sich, die EZB mit der Bankenaufsicht zu beauftragen, obgleich es dafür eine klare Rechtsgrundlage nicht gab. Schäuble stimmte dem notgedrungen zu.
Um dem Bedenken der Interessenkollision Rechnung zu tragen, wurde Wolfgang Schäuble eine „chinesische Mauer“ zwischen Aufsicht und Geldpolitik versprochen. Dazu konstruierte die EU-Kommission einen „Vermittlungsausschuss“, der bei Unstimmigkeiten zwischen EZB-Rat und Aufsichtsgremium gegebenenfalls entscheiden sollte. Dass mit einer solchen Hilfslösung das Problem der Interessenkollision nicht gelöst war, blieb niemandem verborgen. Wieder einmal hatte der europäische Rettungszug die Bundesregierung überrollt. Der Versuch, ihn aufzuhalten, indem man auf Zeit spielt, war gescheitert.
Die einheitliche Bankenaufsicht in der Eurozone durch die EZB, der „Single Supervisory Mechanism“, habe sich bewährt, sagte die oberste Aufseherin Sabine Lautenschläger Anfang Juni auf einer Veranstaltung der Bundesbank. Einen Interessenkonflikt sehe sie nicht. „Ich habe mir vorgenommen, bei jeder Äußerung dazuzusagen, ob ich das jetzt als Geldpolitikerin oder als Bankenaufseherin sage.“
Dass dies blanke Theorie ist, zeigt ein Vorgang aus dem Jahr 2015, als die Bankenaufseher den griechischen Banken den Ankauf kurz laufender Staatspapiere (sog. „T-Bills“), mit denen sich der griechische Staat finanzierte, untersagen wollten. Hierzu hatte die Aufsicht den Banken in Griechenland in einem Brief „empfohlen“, keine weiteren Papiere zu kaufen, um die Liquidität nicht zusätzlich zu belasten. Zu entscheiden hatte über diesen Vorgang letztendlich jedoch Mario Draghi und der EZB-Rat, die den Vorgang auf unbestimmte Zeit vertagten. Bemerkenswert war dies aus zwei Gründen: Zum einen hatte der EZB-Rat in derselben Sitzung eine Aufstockung der Notfallkredite für griechische Banken um 400 Millionen Euro bewilligt. Zum anderen saß Mario Draghi in Brüssel mit am Tisch, als der griechische Ministerpräsident Alexis Tsipras auslotete, ob und unter welchen Bedingungen Griechenland von seinen Geldgebern weiteres Geld erhalten konnte.
„Der Vorfall zeigt einmal mehr, dass der EZB-Rat sich als politisches Gremium begreift statt als Rat von Fachleuten, die auf die Einhaltung von Regeln achten“, sagte Ifo-Präsident Hans Werner Sinn. Jörg Krämer von der Commerzbank sah die EZB in der Klemme: „Die Bankenaufseher in der EZB wollen verhindern, dass die griechischen Banken durch den Kauf staatlicher Schatzwechsel geschwächt werden. Der EZB-Rat berücksichtigt darüber hinaus die Finanzlage des griechischen Staates“, sagte Krämer. Hier liege „ein Interessenkonflikt zwischen der Bankenaufsicht und dem EZB-Rat vor“.
Auch der Europäische Rechnungshof kritisierte in seinem jüngsten Bericht (November 2016) die Interessenkonflikte zwischen Aufsicht und Geldpolitik. Dies begründeten die Aufseher damit, dass die Bankenaufsicht der EZB keine Kontrolle über die finanzielle und personale Ausstattung für ihre Aufgeben hat. Mit welchen Mitteln und Ressourcen die direkte Beaufsichtigung der 129 größten Banken des Euroraums vorgenommen wird, darüber entscheidet das oberste Gremium, der EZB-Rat, der aber hauptsächlich für die Geldpolitik zuständig ist. Als "ebenso besorgniserregend" betrachtete der Rechnungshof auch Abteilungen der EZB, die sowohl für die Geldpolitik als auch für die Bankenaufsicht arbeiten, ohne dass es dafür klare Vorschriften oder Berichtswege gäbe, um mögliche Zielkonflikte zu vermeiden.
Trennbankenplan für einige Großbanken:
Zu den heißen Themen gehören vor allem solche Finanzinstitute, die so groß sind, dass ihr Zusammenbruch zu einer Systemkrise des Finanzsektors führen kann („Too big to fail“). Diese Banken können darauf vertrauen, dass sie in jedem Fall vom Staat gerettet werden – mit der Folge, dass Bankmanager höhere Risiken eingehen können. Für die Finanzmarktstabilität sind solche Banken ein veritables Risiko.
Was kann man dagegen tun? Der deutsche Sachverständigenrat hatte ordnungspolitisch korrekt vorgeschlagen, zum Ausgleich der Staatsgarantie für systemrelevante Banken eine nach Größe gestaffelte Abgabe einzuführen. Ein anderer Vorschlag ging dahin, für Großbanken höhere Kapitalanforderungen zu stellen. Beide Vorschläge sind an der Lobbyarbeit der Großbanken gescheitert.
Wolfgang Schäuble ist deshalb einen anderen Weg gegangen. In dem von ihm eingebrachten „Trennbankengesetz“ ist vorgesehen, dass Großbanken ihren Eigenhandel und das riskante Investmentgeschäft in rechtlich, wirtschaftlich und organisatorisch selbständige Einheiten ausgliedern müssen, um diese Risiken vom Einlagengeschäft zu trennen. Damit wird das traditionelle deutsche Modell der Universalbank, die grundsätzlich alle Bankdienstleistungen anbieten darf, nicht aufgegeben. Denn die abzutrennenden Teile dürfen innerhalb des Bankkonzerns weiterbetrieben werden. Die SPD-Fraktion sprach deshalb von einem „Placebo-Gesetz“. Es werde in Wirklichkeit nichts getrennt, man wolle nur der Opposition ein Thema nehmen.
Das Trennbankengesetz gilt für Banken, deren Handelsaktivitäten den Wert von 100 Milliarden Euro oder - bei einer Bilanzsumme von mindestens 90 Milliarden Euro - 20 Prozent der Bilanzsumme übersteigen. Nach Angaben des Finanzministers könnten dies bis zu einem Dutzend Institute sein. Für die betroffenen Banken sind die neuen Beschränkungen weitreichend: Abzutrennen sind neben dem Eigenhandel auch Kredit- und Garantiegeschäfte mit Hedgefonds, wenn sie nicht kundenbezogen sind. Ob sich dann das Investmentbanking noch lohnt, ist angesichts der mit der Übertragung verbundenen Kosten fraglich.
Mit dem Trennbankengesetz will Schäuble die Risikosphären innerhalb der Banken besser als bisher voneinander abschirmen, ohne den Handel im Auftrag von Großkunden („Market Making“) zu untersagen. Die EU-Kommission und die EZB sind aber skeptisch, ob es sinnvoll und möglich ist, Geschäftsbereiche zu trennen, die inhaltlich zusammenhängen. Beispielsweise übernimmt die Bank bei der Platzierung einer Unternehmensanleihe zwischenzeitlich auch ein gewisses Risiko. Ist das noch Eigenhandel oder schon Spekulation? Auch die Unternehmer reagieren kritisch: „Wenn das die normale Geschäftsbank künftig nicht mehr darf, kann ich mein Geschäft nur noch mit reinen Investmentbanken machen“, sagt der Finanzvorstand eines Dax-Konzerns.
Vor allem in den Banken traut man der Botschaft des Trennbankengesetzes nicht. „Die Bestimmungen lassen große Spielräume, so dass es darauf ankommen wird, wie die Aufsicht das Gesetz in der Praxis auslegt. So kann die Finanzaufsicht BaFin verlangen, Geschäfte auszulagern, die sie als ähnlich riskant wie den Eigenhandel einstuft“, sagte Andreas Steck, Partner in der Anwaltskanzlei Linklaters.
Ob eine Spaltung die Finanzstabilität stärkt, ist zwischen den Experten umstritten. „Wir wissen einfach zu wenig über die Konsequenzen“, sagt Bankprofessor Schieraeck. „Wir hoffen einfach, dass eine Separierung die Finanzstabilität erhöht, ohne dass wir es belegen können.“ Sollte man sich da wirklich auf eine Bankenspaltung einlassen? Die Nachteile für die Banken in Kauf nehmen? Institute schaffen, die die Unternehmen nicht wollen? Es bleibt der Eindruck, dass die Bundesregierung mit diesem Regulierungsprojekt voreilig gehandelt hat.
Die EU-Kommission zog ihren Vorschlag für ein Trennbankengesetz, das die EU-Finanzminister schon gebliigt hatten, im Oktober 2017 "still und heimlich" zurück. Zuvor hatte sich das Europäische Parlament nicht über den Gesetzentwurf einigen können. Damit wurde ein Projekt begraben, das einmal als zentrale Reaktion der EU auf die Finanzkrise konzipiert war.
Kontrolle der Schattenbanken?:
Als Schattenbanken gelten nach dem Verständnis des Financial Stability Board (FSB) Institute, die keine Banken sind, aber dennoch Kredite vergeben und dabei Fristentransformation betreiben, ohne den für Banken geltenden Regulierungen zu unterliegen. Das können Hedgefonds, Geldmarktfonds oder Private-Equity-Fonds sein, aber auch Pensionsfonds oder Versicherer.
Angesichts der Kapitalknappheit der Banken und der verschärften Regulierung der Banken hat die Abwanderung von Kapital in das Schattenbanksystem enorm zugenommen. Nach Daten der FSB beläuft sich die Bilanzsumme der Schattenbanken 2011 auf rund 67 Billionen Dollar. In den USA machen die Schattenbanken mehr als ein Drittel des gesamten Finanzsystems aus. Die Ratingagentur Standard & Poor´s schätzt, dass in den Ländern der Europäischen Währungsunion 30 Prozent aller Vermögenswerte von Schattenbanken kontrolliert werden.
Die Finanzkrise markiert für das Wachstum der Schattenbanken eine Trendwende. Seither schrumpfen die klassischen Kreditinstitute, sie vergeben weniger Kredite und ziehen sich aus ganzen Geschäftsbereichen zurück. Die Schattenbanken profitieren von der rigideren Regulierung der Finanzinstitute, weil sie einer wesentlich laxeren Kontrolle unterliegen. Und schließlich nutzt die Liquidität der Notenbanken auch den Schattenbanken, wobei sie nach der Beobachtung des Internationalen Währungsfonds (IWF) viel sensibler auf Zinsänderungen reagieren als die klassischen Kreditinstitute. "Nichtbanken erhöhen die Wirksamkeit der Geldpolitik. Die Transmission ist größer und damit auch der Effekt für die Volkswirtschaft", sagte Gaston Gelos vom IWF. Auf der anderen Seite erhöhen sich dadurch die Risiken für die Finanzstabilität, so dass auch die Regulierer gefordert sind. "Wir müssen die Bilanzen von Nichtbanken im Auge behalten", sagte Gelos.
Das Geschäft der Schattenbanken blüht vor allem in Irland. Das International Financial Services Centre (IFSC) in Dublin ist in der EU neben Luxemburg und den Niederlanden das wichtigste Zentrum der Schattenbanken in Europa. 40 Prozent aller Hedgefonds auf der Welt werden in Irland verwaltet. Trotz Weltfinanzkrise hat sich das Volumen der in Irland verwalteten Fonds seit 2007 auf 2,7 Billionen Euro annähernd verdoppelt. Insgesamt werden in dem kleinen Land fast 13.000 Investmentfonds verwaltet. Die Fondsmanager mögen zwar in London oder Franfurt sitzen, aber das sogenannte „Back Office“ ist in Dublin.
Irland empfiehlt sich der Finanzbranche mit günstigen Rahmenbedingungen: Die Regierung in Dublin hört auf die Wünsche der Finanzbranche. „Das irische Rechtssystem ist im Gegensatz zu manchen anderen europäischen Ländern sehr angenehm“, sagte der Manager eines amerikanischen Hedgefonds. Ein wichtiger Standortvorteil sind auch die einfachen und niedrigen Steuern. Zudem drängen sich im Dubliner Finanzzentrum mehr als 500 Unternehmen, darunter auch große deutschen Banken wie die Deutsche Bank, die Commerzbank und die DZ-Bank.
Europäische Politiker sehen das Wachstum der Schattenbanken mit gemischten Gefühlen: Einerseits werden sie für die Kreditversorgung von Unternehmen immer wichtiger, worauf man angesichts der Wirtschaftsschwäche in Europa nicht verzichten kann. Standard & Poor´s schätzt, dass die Banken der Eurozone ihre Unternehmensdarlehen in den fünf Jahren vor 2014 um rund 500 Milliarden Euro zurückgefahren haben. Die Expansion der Schattenbanken könnte helfen, diese Lücke zu schließen.
Andererseits wird das Treiben der Schattenbanken mit großer Skepsis betrachtet. „Das Problem ist der Mangel an Transparenz. Es gibt zu wenige Informationen darüber, was da wirklich vor sich geht“, befürchtet der Ökonom Jim Stewart vom Trinity College in Dublin, der sich intensiv mit dem Finanzdistrikt IFSC befasst hat. „Das IFSC ist eine Black Box, und niemand weiß, ob sie nicht irgendwann in die Luft fliegt.“ Und dann gibt es ja auch noch das „Dogma“ der Politiker, dass kein Finanzmarktakteur unreguliert bleiben darf.
Nachdem die Politik jahrelang untätig geblieben war, forderte Angela Merkel 2013, dass der Staat auch die Schattenbanken überwachen solle – und zwar dort, wo die Schattenbanken mit dem regulären Bankensystem in Berührung kommen. Denn für eine direkte Regulierung der Schattenbanken gab und gibt es international keine Chance. Der frühere Chefvolkswirt der EZB, Otmar Issing, der im Auftrag Merkels eine Expertengruppe zur Reform der Finanzmarktarchitektur leitet, hat ihr deshalb empfohlen: „Man muss mit indirekter Regulierung beginnen“.
Im Jahr 2014 trat dazu die neue EU-Richtlinie AIFMD in Kraft, die erstmals auch Regeln für Hedgefonds einführte. Danach dürfen Anteile an den als riskant geltenden Fonds nicht mehr an Privatanleger verkauft werden. Zudem müssen Hedgefonds künftig Eigenkapital nachweisen und die Manager benötigen eine ausreichende Qualifikation. Dieser Teil der europäischen AIFM-Richtlinie wurde vom Deutschen Bundestag im Mai 2013 in deutsches Recht transformiert. Geldmarktfonds sind allerdings ausgenommen.
Stärkung des Eigenkapitals durch Basel III:
Um die Finanzmärkte zu stabilisieren, sollen die Banken mehr und qualitativ höherwertiges Eigenkapital vorhalten. Zudem sollen Liquiditätsvorschriften im Krisenfall die Zahlungsfähigkeit der Banken sicherstellen. Darüber gab es einen breiten Konsens. Beides hatte der Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht im Dezember 2010 empfohlen. Mit einer europäischen Richtlinie wurden diese Empfehlungen umgesetzt. Mit den im Mai 2013 vom Bundestag verabschiedeten Gesetzen wurde Basel III deutsches Recht.
Auf globalisierten Finanzmärkten kann die Regulierung jedoch nur funktionieren, wenn die Regeln global gelten und umgesetzt werden. Unterschiedliche Regulierungsstandards mit der Möglichkeit der Regulierungsarbitrage unterminieren jede Regulierung. Es war deshalb voreilig, als Wolfgang Schäuble (CDU) auf dem G 20-Gipfel der Staats- und Regierungschefs in Seoul Ende 2010 sagte: „Dass Basel III und die Ergebnisse auf diesem Gipfel beschlossen werden, ist zwar keine Überraschung, aber es ist ein großer Erfolg.“ Denn damals war noch ungewiss, ob Basel III global und einheitlich umgesetzt werden würde.
Der Kern von Basel III besteht aus neuen Eigenkapital- und Liquiditätsregeln für Banken, die in der EU mit der Richtlinie „Capital Requirements Directive“ beschlossen wurden. Ursprünglich wurde das Ziel verfolgt, ein einheitliches Aufsichtsrecht zu schaffen und den Großteil der nationalen Wahlrechte zurückzudrängen. Doch die dazu Mitte 2013 erlassene Verordnung der EU „Capital Requirements Regulation“ enthält noch fast 70 Regeln mit nationalen Ermessensspielräumen – gerade im Hinblick auf die Erhöhung und Härtung des von den Kreditinstituten vorzuhaltenden Eigenkapitals. „Dadurch droht eine Renationalisierung der Bankenaufsicht und ein (Teil-)Abschied vom level playing field“, schreiben Stephan Paul und Stefan Stein in der FAZ vom 5. August 2013.
Es waren vor allem die Amerikaner, die schon Basel II nicht flächendeckend eingeführt haben, die damit drohten, auch den Start von Basel III auf unbestimmte Zeit zu verschieben. Kernargument war, dass das künftig vorgeschrieben Eigenkapitalniveau zur Krisenprävention nicht ausreicht. Die amerikanische Notenbank kündigte sogar an, separate Kapitalvorgaben für Auslandsbanken mit bedeutenden Aktivitäten in den Vereinigten Staaten zu erlassen. Als Reaktion darauf erklärte Bundesbank-Vizepräsidentin Sabine Lautenschläger, dann „müssen wir prüfen, was wir mit den amerikanischen Instituten in der Eurozone machen“.
Statt Harmonisierung nun also Renationalisierung aufgrund regulatorischer Zersplitterung, die von Finanzexperten als „Balkanisierung der Regulierung“ bezeichnet wird. „Tatsächlich liegt die Gefahr in der Luft“ schreiben Paul und Stein, „dass die Vorgaben in den Vereinigten Staaten zu ähnlichen protektionistischen Überlegungen auch in Europa und Deutschland führen könnten“.
Anfang Dezember 2017 einigten sich die im Baseler Ausschuss vertretenen Notenbanken und Aufsichtsbehören von 27 europäischen Ländern wenigsten darauf, dass die Banken in Zukunft nur noch sehr eingeschränkt über interne Risikomodelle ihren Eigenkapitalbedarf berechnen dürfen. Laut Mario Draghi war es Zweck der Verständigung, die großen Unterschiede bei der Berechnung des notwendigen Eigenkapitals zu reduzieren. Dadurch droht einigen Banken nach Berechnungen der Deutschen Notenbank ein zusätzlicher Kapitalbedarf von mehr als 20 Prozent. Die Umsetzungsfrist läuft aber bis zum Jahr 2027.
Eine weitere Schwäche von Basel III stellt auch die noch fehlende Harmonisierung der internationalen Bilanzregeln dar. Die europäischen Banken bilanzieren nach den Bilanzregeln IFRS, die amerikanischen nach US-GAAP. Dazwischen kann eine Lücke von hunderten Milliarden Euro klaffen, die von entscheidender Bedeutung für weitere Regelwerte von Basel III sind, nämlich die Verschuldungsgrenze oder Leverage Ratio. Deshalb müssten auch die Bilanzregeln angeglichen werden, um Wettbewerbsverzerrungen zu vermeiden.
Regulatorische Ausnahme für Staatsanleihen:
Spätestens seit der Griechenlandkrise ist klar: Wenn Banken im Übermaß Staatsanleihen halten, birgt das für die Stabilität des Finanzsystems erhebliche Risiken. Auch Staatsanleihen können ausfallen, mit gravierenden Folgen für die Banken, die solche Papiere in ihren Bilanzen stehen haben. Dazu in Widerspruch steht die derzeitige Aufsichtsregel, dass Staatsanleihen in den Bankbilanzen im Unterschied zu anderen Risikoanlagen nicht mit Eigenkapital zu unterlegen sind. Seit einigen Jahren fordern deshalb Ökonomen, die bisher geltende „Nullgewichtung“ für die Staatspapiere in den Bankbilanzen zu beenden.
Weil sich das den Banken vorgeschrieben Eigenkapital nach der Summe der risikogewichteten Aktiva richtet, führt die Nullgewichtung bei Staatsanleihen zu einem geringeren Kapitalbedarf – ein Anreiz für die Banken und Versicherungen, in Staatspapiere zu investieren. Vor allem Banken mit einer schwachen Eigenkapitalbasis neigen dazu, Staatsanleihen zu kaufen. Umgekehrt bedeutet die Nullgewichtung für die Finanzminister, dass sie sich bei den Banken zu Vorzugsbedingungen verschulden können.
Das gleiche Problem besteht bei der Verpflichtung der Banken, eine bestimmte "Liquiditätsdeckung" vorzuhalten, um im Krisenfall zahlungsfähig zu sein. Die Investmentbank Lehman Brothers ist trotz eine halbwegs soliden Bilanz gescheitert, weil sie im entscheidenden Moment nicht flüssig war. Auf Grund dieser Erfahrung sind die Banken regulatorisch verpflichtet worden, eine Liquiditätsquote einzuhalten, wonach die zu erwartenden Abflüsse innerhalb von 30 Tagen zur 80 Prozent (ab 2018 zu 100 Prozent) durch leicht zu verflüssigendes Vermögen gedeckt sein muss.
Aber was ist "leicht zu verflüssigendes Vermögen"? Objektiv ist das nicht zu klären, warnen Fachleute, weil darüber letztendlich der Markt entscheidet. Deshalb haben die Regulierer festgelegt, was flüssig ist und was nicht. Danach gehören Staatsanleihen, unabhängig von der Bonität des Staates, zur ersten Güteklasse, die zu 100 Prozent als liquide gelten. Demgegenüber ist bei langfristigen Unternehmensanleihen guter Adressen wie der Münchener Rück oder Aktien von Daimler oder Siemens vorgesehen, dass sie zu null Prozent in die beste Güteklasse eingehen dürfen. Eine solche Regulierung dient nicht der Finanzmarktstabilität, sondern soll Banken zum Erwerb von Staatsanleihen zwingen.
Nicht zuletzt aus solchen Gründen hat sich in dieser Frage politisch wenig bewegt. Das änderte sich erst, als Bundesfinanzminister Wolfgang Schäuble (CDU) das Thema der Risikogewichtung mit der von der EU-Kommission forcierten gemeinschaftlichen Einlagensicherung im Euroraum verband. Schäuble argumentiert, dass über eine gemeinsame Einlagensicherung erst gesprochen werden kann, nachdem Bankenrisiken reduziert worden sind. Und dazu rechnet er auch die Risikounterlegung der Staatsanleihen in Bankbilanzen.
Seitdem steht die Behandlung von Staatsanleihen in Bankbilanzen auf der Tagesordnung der europäischen Finanzminister. Diskutiert werden sowohl Obergrenzen für das Engagement einer Bank in Staatsanleihen als auch eine Risikogewichtung für solche Anleihen. Die deutsche Seite wie auch Schäuble hoffen auf eine Art Tauschgeschäft: Europäische Einlagensicherung gegen die Risikounterlegung von Staatsanleihen. Ob diese Rechnung aufgeht, steht dahin. Der italienische Regierungschef Renzi hat es bereits abgelehnt, Grenzen für Staatsanleihen in Bankbilanzen einzuführen, wie dies von der Bundesregierung gefordert wird.
Dabei wäre eine Regulierung aus verschiedenen Gründen dringend erforderlich: Staatsanleihen machen einen erheblichen Teil der Finanzaktiva der Banken im Eurogebiet aus. Ein wesentlicher Grund dafür ist die aufsichtsrechtliche Bevorzugung, die die Kreditentscheidungen der Banken verzerrt. Insbesondere Banken mit faulen Krediten haben Anreize, Staatsschuldtitel zu kaufen, weil sie dafür kein zusätzliches Eigenkapital aufnehmen müssen. Fällt der Wert von Staatsanleihen, geraten sie schnell in eine kritische Schieflage, mit der Folge, dass sie mit Steuermitteln gerettet werden müssen.
Fachleute sind sich deshalb über die Notwendigkeit einer Regulierung einig. Sie kann durch eine Unterlegung von Staatsanleihen mit Eigenkapital oder durch Grenzen in den Bankbilanzen erfolgen. Dass bisher nichts geschehen ist, liegt an dem Interesse der Regierungen, sich weiterhin zu günstigen Bedingungen bei den Banken verschulden zu können.
Regulierung der Boni:
Die Bonussysteme gelten als Mitverursacher der Finanzkrise, weil sie die Banker zu riskanten Geschäften animiert haben. Sie sind deshalb in der EU seit 2014 aufsichtsrechtlich geregelt. Danach sind Boni grundsätzlich auf die Höhe des Grundgehalts begrenzt. Die Anteilseigner können die Boni aber mit klarer Mehrheit auf das Doppelte des Grundgehalts erhöhen.
Vor allem Großbritannien hatte sich gegen eine solche Regulierung zur Wehr gesetzt. Es argumentierte, solche Vorgaben schreckten talentierte Mitarbeiter ab, schadeten damit dem Finanzplatz London und führten zur Abwanderung des Bankgeschäfts. Die britischen Vertreter konnten sich mit diesen Argumenten aber in Brüssel nicht durchsetzen. „Zum ersten Mal werden in der EU und weltweit Bonuszahlungen gedeckelt“, jubelte der österreichische Europaabgeordnete Otmar Karas, als sich das Europäische Parlament und die Mitgliedsländer nach monatelangen Verhandlungen in Brüssel geeinigt hatten.
Bei einer Überprüfung von 14 Instituten Anfang 2014 kam die Bundsanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) allerdings zu dem Ergebnis, dass die meisten deutschen Großbanken den gesetzlichen Vorgaben bei der Anpassung ihrer Vergütungsstrukturen hinterher hinken. „Keine Bank war richtig gut, viele waren schlecht“, fasste der für die Bankenaufsicht zuständige Direktor Raimund Rösler das Ergebnis der Überprüfung zusammen.
Die Bankenaufsicht rügte vor allem Verstöße gegen den geltenden „Deckel“ für Bonuszahlungen. Zahlreiche Manager, die gegenüber der Aufsicht nicht als „Risikoträger“ benannt waren, hatten Millionengehälter kassiert. „Dass jemand eine Million und mehr verdient und keinen wesentlichen Einfluss auf Risikosituationen haben soll, ist für mich vollkommen schleierhaft“, sagte Rösler. Sehr kritisch sah die BaFin auch die Zielvorgaben für die Sonderzahlungen. Häufig stimmt die Ausrichtung der Vergütungssysteme nicht mit den Strategien der Bank und den darin enthaltenen Zielen überein. Während die Banken sich bei den Boni außerordentlich großzügig zeigten, wurden Malus-Regelungen nach den Feststellungen der BaFin kaum angewandt.
Als Reaktion auf die Ergebnisse setzte die Aufsicht den Banken Fristen, um die beanstandeten Mängel zu beseitigen. Bei einer anhaltenden Verletzung ihrer „Organisationspflichten“ drohen den Instituten Geldbußen und den Vorständen berufliche Konsequenzen. Man wird dabei aber davon ausgehen müssen, dass diese global sehr unterschiedlich ausfallen. Während die deutschen Banken insgesamt circa 200 Einkommensmillionäre beschäftigen, sind es in London mindestens zehnmal so viele.
Schlussbemerkung
Nach der Finanzkrise haben die Großbanken für ihre unzähligen Verfehlungen mit hohen Geldstrafen büßen müssen. Sie haben inkriminierte Vorstände und Mitarbeiter in die Wüste geschickt und einen tiefgreifenden Kulturwandel versprochen. Die hohen Strafen und eine schärfere Regulierung scheinen ihre abschreckende Wirkung aber weitgehend verfehlt zu haben.
Nach einer Umfrage unter Bankangestellten in der Wall Street und Londoner City im Jahr 2015 ist es mit deren Moral sechs Jahre nach der Finanzkrise weiter schlecht bestellt. Befragt wurden mehr als 1.200 Wertpapierhändler, Fondsmanager, Investmentbanker sowie Mitarbeiten von Hedgefonds. Mehr als ein Drittel der Spitzenverdiener in der Finanzbranche wurde nach der Umfrage schon Zeuge von Fehlverhalten am Arbeitsplatz oder hat davon zumindest Kenntnis aus erster Hand. Fast ein Fünftel der Befragten ist zudem davon überzeugt, dass Erfolg in der Finanzbranche manchmal unethische oder illegale Aktivitäten erfordert. Nur wenige machen sich Sorgen, dass eventuelles Fehlverhalten auffliegt. Fast die Hälfte der Top-Verdiener geht davon aus, dass Aufseher Verfehlungen nicht wirkungsvoll verfolgen.
„Es ist unmöglich, den deutlichen Verfall der Moral und die daraus resultierenden enormen Gefahren zu übersehen, besonders wenn man die Ansichten der jüngeren Mitarbeiter in Betracht zieht“, schreiben die Autoren der Umfrage, Ann Tenbrunsel von der University of Notre Dame und Jordan Thomas von der New Yorker Anwaltskanzlei Labaton Sucharow. Die Umfrageergebnisse decken sich mit den Überzeugungen der Aufseher an der Wall Street: „Das schlechte Verhaltensmuster endete nicht mit der Finanzkrise, sondern hielt an, trotz der beträchtlichen öffentlichen Interventionen, die nötig waren, um das Finanzsystem zu stabilisieren“, sagte William Dudley, der Präsident der Notenbank von New York.
Offensichtlich haben es die Großbanken Banken bisher nicht geschafft, den versprochenen Kulturwandel effektiv bei ihren führenden Mitarbeitern zu verankern. Ebenso zeigt die Umfrage, dass es den Politikern nicht gelungen ist, mit einer verschärften Regulierung und Aufsicht das Verhalten der Banker zu ändern. Dies sind schlechte Perspektiven.
Denn es ist zu befürchten, dass die Politiker den Regulierungsdruck auf die Banken weiter erhöhen werden. Die damit verbundenen Belastungen spüren vor allem die kleinen Institute. Cornelius Riese vom DZ-Bank-Vorstand beklagte, Chefs kleiner Banken seien mittlerweise ein Drittel ihrer Arbeitszeit nur mit Regulierungs-Themen beschäftigt – und oft mit der Fülle komplizierter Formulare überfordert. Harald Vogelsang, Chef der Haspa in Hamburg, beschrieb die Folgen der Regulierung für sein Institut folgendermaßen: "Nach der Finanzmarktkrise 2008, an der auch die Banken eine große Mitschuld hatten, gab es durch die Politik ein überbordendes Verhalten in Sachen Regulierung und Bürokratie. Das kostet alle Banken viel Geld, uns etwa im Jahr 35 Millionen Euro zusätzlich. Eine Menge Geld in Zeiten, in denen durch die politisch gesteuerten Zinssätze auch noch weniger verdient wird." Isabel Schnabel, Mitglied im Sachverständigenrat, gab den Bankenchefs deshalb den Rat, sie sollten sich nicht zu sehr auf das Abarbeiten der Regulierungsvorschriften konzentrieren – und dabei Innovationen und langfristige Ziele aus dem Auge verlieren. Ein guter Rat, wenn es nur die Aufseher nicht gäbe.
|