Wie die Union ihr europapolitisches Leitbild verändert hat

Von Kohl zu von der Leyen

Europa war für die CDU/CSU lange mehr als ein politisches Projekt. Europa war ein Ordnungsversprechen. Es stand für Frieden, Freiheit, offene Grenzen, wirtschaftliche Zusammenarbeit und eine gemeinsame politische Kultur, die gerade Deutschland nach den Katastrophen des 20. Jahrhunderts fest im Westen verankern sollte. Helmut Kohl verkörperte dieses Verständnis wie kaum ein anderer deutscher Politiker.

Heute ist die Europäische Union etwas anderes. Sie ist nicht mehr nur ein gemeinsamer Markt und ein politischer Rahmen für souveräne Staaten, sondern zunehmend auch ein Regelungs- und Umverteilungsraum. Sie setzt Vorgaben für Klima und Energie, beeinflusst nationale Haushalte, gestaltet Migrationspolitik, erlässt immer detailliertere wirtschaftliche und soziale Regeln und übernimmt immer stärker Aufgaben, die früher im Kern den Mitgliedstaaten vorbehalten waren.

Die entscheidende Frage lautet deshalb nicht, ob sich Europa verändert hat. Das ist offensichtlich. Die interessantere Frage lautet: Welche Rolle hat die CDU/CSU bei dieser Veränderung gespielt?

Die Antwort fällt ambivalent aus. Die Union hat die europäische Integration nicht aufgegeben. Im Gegenteil: Sie hat sie über Jahrzehnte getragen. Aber sie hat sich selbst verändert – und damit auch ihr Verständnis davon, was Europa leisten und regeln soll.

I. Kohl: Europa als politische Ordnung und als Schutz des deutschen Erfolgsmodells

Helmut Kohl verband die europäische Einigung mit einer klaren politischen und wirtschaftlichen Ordnungsvorstellung. Der Binnenmarkt sollte Freiheit ermöglichen, nicht Bürokratie vermehren. Der Wettbewerb sollte Wohlstand schaffen, nicht durch immer neue europäische Detailregeln ersetzt werden. Die europäische Währung sollte Stabilität sichern, nicht zur dauerhaften Vergemeinschaftung von Schulden führen.

Diese Vorstellungen waren eng mit der deutschen Nachkriegsordnung verbunden: Marktwirtschaft, Haushaltsdisziplin, Geldwertstabilität und nationale Verantwortung sollten mit europäischer Zusammenarbeit verbunden werden.

Der Vertrag von Maastricht von 1992 war deshalb ein entscheidender Moment. Die Wirtschafts- und Währungsunion wurde mit Regeln verbunden, die verhindern sollten, dass die Mitgliedstaaten ihre finanzpolitischen Probleme auf die Gemeinschaft abwälzen. Das berühmte Verbot der monetären Staatsfinanzierung und die Maastricht-Kriterien standen für ein Prinzip, das für die damalige Union zentral war:

Gemeinsame Verantwortung ja – gemeinsame Haftung für nationale Fehlentscheidungen nein.

Auch Kohls europäische Politik war keineswegs nationalstaatlich eng. Im Gegenteil: Er war ein überzeugter Europäer. Aber seine Europapolitik beruhte auf einer bestimmten Vorstellung von Europa: Die Integration sollte die Nationalstaaten in wesentlichen Fragen zusammenführen, ohne ihre wirtschaftliche und demokratische Eigenverantwortung aufzulösen.

Das ist der entscheidende Ausgangspunkt für die spätere Entwicklung.

II. Merkel: Europa wird zum Krisenmanagement

Unter Angela Merkel verschob sich der Schwerpunkt der Unions-Europapolitik. Europa wurde weniger als langfristige politische Ordnung denn als permanentes Krisenmanagement verstanden.

Die sog.  Euro-Krise war dafür der erste große Wendepunkt.

Merkel hielt zunächst am Grundsatz fest, dass jeder Staat für seine Finanzen verantwortlich bleiben müsse. Doch die praktische Politik führte schrittweise zu einer anderen Realität. Rettungsschirme, Hilfsprogramme, Europäischer Stabilitätsmechanismus und schließlich die umfangreichen Interventionen der Europäischen Zentralbank veränderten die wirtschaftspolitische Architektur der Euro-Zone.

Das Problem war dabei nicht, dass Deutschland anderen europäischen Ländern half. Solidarität gehört zum Wesen der europäischen Einigung. Problematisch war vielmehr die allmähliche Verschiebung des Prinzips: Aus nationaler Verantwortung wurde zunehmend gemeinsame Verantwortung, ohne dass gleichzeitig eine vollständige politische Union mit entsprechenden demokratischen und fiskalischen Kontrollmechanismen geschaffen wurde.

Damit begann eine Entwicklung, die später noch erheblich weiterging.

Merkels Politik war dabei von einem bemerkenswerten Pragmatismus geprägt. Sie vermied häufig den großen europäischen Verfassungsentwurf und bevorzugte die schrittweise Lösung konkreter Krisen. Das machte ihre Politik kurzfristig stabil und kompromissfähig. Langfristig entstand daraus jedoch eine EU, deren Kompetenzen wuchsen, ohne dass ihre politische Architektur entsprechend grundlegend neu geordnet worden wäre.

III. Migration: Der Wendepunkt von 2015

Noch deutlicher zeigte sich die Veränderung im Jahr 2015.

Mit der Flüchtlingskrise wurde die europäische Migrationspolitik zu einer zentralen Frage. Merkels Entscheidung, die Aufnahme einer großen Zahl von Flüchtlingen zu ermöglichen, veränderte nicht nur die deutsche Innenpolitik, sondern auch die europäische Politik.

Die Union reagierte zunächst mit einem moralisch-humanitären Anspruch: Europa müsse eine gemeinsame Lösung finden. Doch genau daran zeigte sich das strukturelle Problem der EU. Die Mitgliedstaaten hatten sehr unterschiedliche Interessen, geografische Belastungen und politische Vorstellungen.

Statt einer klaren Begrenzung europäischer Zuständigkeiten entstand zunehmend der Versuch, Migration europäisch zu steuern – durch gemeinsame Grenzpolitik, Verteilungssysteme, Asylregeln, Abkommen mit Drittstaaten und immer umfangreichere europäische Regelwerke. Die ursprüngliche Vorstellung, dass die EU vor allem dort handeln sollte, wo gemeinsames Handeln einen klaren Mehrwert besitzt, wurde damit zunehmend durch ein anderes Prinzip ersetzt:

Wenn ein Problem europäisch ist, soll auch die Lösung europäisch organisiert werden.

Das klingt zunächst überzeugend. Doch es birgt eine erhebliche Gefahr: Die EU kann dadurch immer mehr Politikbereiche an sich ziehen, während die demokratische Verantwortung für die Folgen diffus wird.

IV. Klima und Energie: Die Union übernimmt zunehmend ein neues politisches Leitbild

Noch deutlicher wird der Wandel in der Klima- und Energiepolitik.

Die CDU/CSU war ursprünglich eine Partei, die wirtschaftliche Vernunft, technische Offenheit und Versorgungssicherheit miteinander verbinden wollte. Kernenergie und fossile Energieträger wurden als Bestandteile eines Übergangs zu einer langfristig klimafreundlicheren Energieversorgung verstanden.

Unter Merkel vollzog die Union jedoch einen tiefen politischen Wandel.

Nach Fukushima 2011 wurde der deutsche Ausstieg aus der Kernenergie endgültig beschlossen. Gleichzeitig gewann die europäische Klimapolitik zunehmend an Bedeutung. Emissionshandel, Ausbauziele für erneuerbare Energien, Effizienzvorgaben und später der „Green Deal“ führten zu einer immer umfassenderen europäischen Steuerung der Energie- und Klimapolitik.

Damit veränderte sich auch die Rolle der Union. Sie war nicht mehr nur Verteidigerin einer marktwirtschaftlichen europäischen Ordnung, sondern zunehmend Mitträgerin einer Politik, die bestimmte technologische und wirtschaftliche Entwicklungen politisch vorgibt.

Das hat Folgen, die über die Klimapolitik hinausreichen. Denn sobald die Politik bestimmte Technologien bevorzugt, entstehen zwangsläufig Verteilungswirkungen: Wer trägt die Kosten? Welche Unternehmen können sich anpassen? Welche Regionen verlieren Wettbewerbsfähigkeit? Welche Haushalte werden belastet?

Gerade hier zeigt sich eine grundlegende Verschiebung des politischen Denkens. Aus dem europäischen Marktprojekt wird zunehmend ein europäisches Transformationsprojekt.

V. Von der Schuldenbremse zur europäischen Schuldenpolitik

Besonders deutlich wird der Wandel in der Finanzpolitik.

Kohls Europapolitik war von der Vorstellung geprägt, dass eine gemeinsame Währung ohne solide nationale Finanzpolitik nicht funktionieren könne. Dieses Prinzip wurde in der Euro-Krise bereits aufgeweicht.

Die entscheidende Zäsur kam jedoch mit der Corona-Pandemie.

Mit dem europäischen Wiederaufbaufonds wurde erstmals in großem Umfang eine gemeinsame europäische Verschuldung organisiert. Formal war die Maßnahme zeitlich begrenzt und außergewöhnlich. Politisch jedoch hatte sie eine enorme Bedeutung: Die EU konnte nun selbst erhebliche Mittel aufnehmen und anschließend über europäische Programme verteilen.

Damit wurde eine Grenze überschritten, die in der traditionellen deutschen Europapolitik lange als besonders sensibel galt.

Der entscheidende Wandel liegt nicht darin, dass Europa Schulden aufgenommen hat. Entscheidend ist vielmehr, dass sich damit die Möglichkeit einer europäischen Fiskalpolitik eröffnete. Was in der Euro-Krise noch als Ausnahme galt, konnte nun zum Präzedenzfall werden.

Damit verschob sich auch das Verhältnis zwischen nationaler und europäischer Verantwortung. Die Mitgliedstaaten blieben für ihre Haushalte verantwortlich, während gleichzeitig auf europäischer Ebene immer mehr finanzielle Instrumente geschaffen wurden. Das führt zu einer grundsätzlichen Frage:

Kann eine Währungsunion dauerhaft funktionieren, wenn sie einerseits gemeinsame Geldpolitik, andererseits aber immer stärker gemeinsame Finanzpolitik betreibt, ohne eine entsprechend klare politische Verantwortungsordnung zu besitzen?

Diese Frage ist bis heute ungelöst.

VI. Ursula von der Leyen: Die EU wird zur Transformationsunion

Mit Ursula von der Leyen erreichte diese Entwicklung eine neue Dimension.

Die Europäische Kommission verstand sich zunehmend nicht mehr nur als Hüterin der europäischen Verträge und des Binnenmarktes, sondern als politische Gestalterin großer gesellschaftlicher Transformationsprozesse.

Der European Green Deal, „Fit for 55“, die Taxonomie, neue Vorgaben für Unternehmen, Lieferketten, Energieeffizienz, Gebäude, Verkehr und Landwirtschaft sind Ausdruck dieses neuen Verständnisses. Die EU will nicht mehr lediglich Hindernisse für wirtschaftliche Zusammenarbeit beseitigen. Sie will zunehmend festlegen, wie Wirtschaft und Gesellschaft sich entwickeln sollen.

Das ist ein fundamentaler Unterschied. Die politische Logik lautet nun nicht mehr nur: Was darf der Staat nicht verhindern? Sondern zunehmend: Welche Entwicklung muss politisch herbeigeführt werden?

Diese Veränderung wird von der Union keineswegs nur widerwillig hingenommen. CDU/CSU-Politiker haben die europäische Integration unter von der Leyen vielfach unterstützt und verteidigt. Die politische Nähe zwischen der deutschen Union und der Präsidentin der Europäischen Kommission ist deshalb mehr als eine Personalfrage.

Von der Leyen steht gewissermaßen für die europäische Fortsetzung einer Entwicklung, die in Deutschland bereits zuvor eingesetzt hatte.

VII. Bürokratie: Vom Abbau europäischer Grenzen zum Aufbau europäischer Regeln

Eine besonders paradoxe Entwicklung betrifft die Bürokratie.

Die europäische Integration sollte ursprünglich nationale Bürokratie durch gemeinsame Regeln reduzieren. Der Binnenmarkt sollte 27 nationale Märkte zu einem großen Wirtschaftsraum verbinden.

Inzwischen erleben Unternehmen jedoch häufig das Gegenteil: Nationale Vorschriften verschwinden nicht vollständig, während europäische Vorschriften hinzukommen.

as Ergebnis kann eine mehrstufige Regulierung sein: europäische Regeln, nationale Umsetzung, zusätzliche nationale Anforderungen und schließlich umfangreiche Dokumentations- und Berichtspflichten.

Gerade für den deutschen Mittelstand ist das problematisch. Denn große Konzerne können Compliance-Abteilungen aufbauen; kleinere Unternehmen können das nicht im gleichen Maße. Hier zeigt sich ein grundlegendes Spannungsverhältnis der heutigen Europapolitik:

Je stärker Europa versucht, wirtschaftliche und gesellschaftliche Entwicklungen zentral zu steuern, desto größer wird die Gefahr, dass gerade diejenigen belastet werden, deren Wettbewerbsfähigkeit Europa eigentlich stärken wollte.

VIII. Was ist aus dem Leitbild der Union geworden?

Damit schließt sich der Kreis.

Kohl wollte ein Europa, das Deutschland dauerhaft in Freiheit und Frieden verankert und zugleich die Grundlagen des wirtschaftlichen Erfolgs sichert. Merkel wollte Europa vor allem stabilisieren und Krisen bewältigen. Und von der Leyen steht für eine EU, die zunehmend selbst politische Ziele definiert und deren Umsetzung über umfangreiche Regulierung, Finanzierung und europäische Institutionen organisiert.

Diese drei Phasen lassen sich deshalb auf drei Begriffe bringen:
Kohl: Ordnung.
Merkel: Krisenbewältigung.
Von der Leyen: Transformation.

Das bedeutet nicht, dass Kohl gegen Integration, Merkel gegen Marktwirtschaft oder von der Leyen gegen nationale Verantwortung gewesen wäre. Eine solche Zuspitzung wäre historisch falsch. Aber die Gewichte haben sich verschoben:

Aus einer Union, die Europa vor allem als Rahmen für Freiheit, Wettbewerb und Stabilität verstand, wurde eine Union, die zunehmend bereit ist, Europa als Instrument für die politische Gestaltung von Wirtschaft und Gesellschaft einzusetzen.

IX. Die eigentliche Frage: Mehr Europa – oder anderes Europa?

Für die CDU/CSU stellte sich nicht die Frage, ob Deutschland Europa braucht. Deutschland braucht Europa. Die entscheidende europapolitische Frage lautet vielmehr:

Welches Europa braucht Deutschland?

Ein Europa, das seine Kernaufgaben erfüllt – Frieden, Sicherheit, Außengrenzschutz, Binnenmarkt, gemeinsame Handelspolitik und außenpolitische Handlungsfähigkeit – kann seine Mitgliedstaaten stärken.

Ein Europa dagegen, das immer mehr nationale Politikbereiche reguliert, wirtschaftliche Transformationen vorgibt, Schulden vergemeinschaftet und immer detaillierter in das Leben der Bürger und Unternehmen eingreift, kann seine eigenen Grundlagen gefährden.

Denn politische Verantwortung braucht klare Zuständigkeiten.

Wer entscheidet, muss verantwortlich sein. Wer Geld ausgibt, muss für die Finanzierung einstehen. Wer Regeln erlässt, muss deren Folgen tragen. Und wer Kompetenzen nach Europa verlagert, muss auch die demokratische Legitimation dieser Entscheidungen stärken.

Genau hier liegt das europapolitische Problem der heutigen Union.

X. Der rote Faden: Die schleichende Entgrenzung europäischer Zuständigkeit

Die Entwicklung von Kohl über Merkel bis von der Leyen lässt sich deshalb als ein Prozess der schleichenden Entgrenzung europäischer Zuständigkeit verstehen.

Sie erfolgte nicht durch einen großen Verfassungsbruch und nicht durch eine bewusste Entscheidung der Union, Deutschland zu entmachten. Sie erfolgte schrittweise.

Erst wurde die wirtschaftliche Integration vertieft. Dann wurde die gemeinsame Währung geschaffen. Danach wurden Kriseninstrumente entwickelt. Aus diesen Instrumenten entstanden dauerhafte Institutionen. Die Finanzpolitik wurde europäischer. Die Migrationspolitik wurde europäischer. Die Klima- und Energiepolitik wurde europäischer. Und schließlich greift die europäische Regulierung immer tiefer in die Entscheidungen von Unternehmen, Kommunen und privaten Haushalten ein.

Jeder einzelne Schritt lässt sich begründen. Das Problem entsteht aus ihrer Summe.

Die Union hat die europäische Integration nicht aufgegeben. Sie hat sie immer weiter ausgedehnt – und dabei ihre ursprüngliche ordnungspolitische Begrenzung zunehmend verloren.

Das ist vielleicht die wichtigste Erkenntnis aus drei Jahrzehnten Unions-Europapolitik.

XI. Was die Union daraus lernen müsste

Eine moderne CDU/CSU müsste deshalb nicht weniger europäisch werden, sondern wieder klarer europäisch.
Sie müsste unterscheiden zwischen den Aufgaben, die Europa besser erledigen kann, und jenen, die national, regional oder sogar individuell besser aufgehoben sind.

Europa braucht mehr Kraft dort, wo nationale Alleingänge offensichtlich nicht ausreichen: bei Verteidigung, Außengrenzen, Energieversorgung, internationalem Handel, strategischen Rohstoffen und der Wettbewerbsfähigkeit gegenüber USA und China.

Gleichzeitig braucht Europa mehr Zurückhaltung dort, wo zentrale Regulierung keinen erkennbaren europäischen Mehrwert erzeugt. Das würde eine Rückbesinnung auf ein Prinzip bedeuten, das eigentlich zum Kern christdemokratischer Politik gehört: Subsidiarität.
Nicht alles, was gemeinsam geregelt werden kann, muss gemeinsam geregelt werden. Und nicht alles, was politisch wünschenswert erscheint, muss durch europäische Regulierung erzwungen werden.

XII. Fazit: Von der europäischen Idee zur europäischen Vernunft

Helmut Kohl hatte Europa als politische Lebensversicherung Deutschlands verstanden. Angela Merkel machte Europa zum Instrument zur Bewältigung immer neuer Krisen. Ursula von der Leyen prägt heute eine Europäische Union, die zunehmend selbst zum politischen Gestalter von Wirtschaft und Gesellschaft geworden ist.

Damit hat sich das europapolitische Koordinatensystem der Union verschoben. Der historische Erfolg der europäischen Einigung bestand aber gerade darin, dass sie Freiheit und Zusammenarbeit miteinander verbunden hat. Ihre Zukunft wird davon abhängen, ob dieses Gleichgewicht erhalten bleibt.

Die CDU/CSU steht deshalb vor einer strategischen Aufgabe, die größer ist als die Frage nach einzelnen EU-Richtlinien oder Kommissionspräsidenten. Sie muss entscheiden, welches Europa sie eigentlich will.

Ein Europa, das immer mehr Aufgaben übernimmt, weil nationale Politik als zu schwach oder zu langsam gilt?

Oder ein Europa, das sich auf seine entscheidenden gemeinsamen Aufgaben konzentriert und den Mitgliedstaaten dort Freiheit lässt, wo Vielfalt und Wettbewerb bessere Lösungen hervorbringen?

Die Antwort darauf entscheidet auch über die Zukunft der Union selbst. Denn der entscheidende Gegensatz der kommenden Jahre wird nicht mehr einfach „für oder gegen Europa“ lauten. Er wird heißen: Für welches Europa?

Die politische Erneuerung der CDU/CSU könnte deshalb gerade darin bestehen, die europäische Idee nicht zurückzuweisen, sondern sie gegen ihre eigene Überdehnung zu verteidigen.

Nicht weniger Europa ist die Antwort. Sondern ein besser begrenztes, leistungsfähigeres und demokratisch verantwortlicheres Europa. 

Das wäre keine Abkehr von Kohl. Es wäre - im besten Sinne - einen Rückkehr zu einem Grundgedanken, der die europäische Politik der Union ursprüglich stark gemacht hat: Europa soll die Freiheit der Nationen sichern, nicht ihre politische Verantwortung ersetzen.