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Wirtschaftspolitik : Elbvertiefung
08.03.2017 18:16 (1137 x gelesen)

Elbvertiefung

Anfang 2016 lief das fast 400 Meter lange chinesische Containerschiff „Indian Ocean“ in der Unterelbe auf Grund. Das Schiff war auf dem Weg zum Hamburger Hafen. Zwar war ein Defekt in der Ruderanlage die Ursache, dass das Schiff neben der Fahrrinne im Schlick zum Stehen kam und dort für einige Tage eine Sehenswürdigkeit bildete. Dennoch machte der Unfall noch einmal deutlich, wie schwierig die Bedingungen für den Hamburger Hafen geworden sind:  Die riesigen Containerschiffe können gar nicht oder nur bei Flut durch die Elbe zum Hafen oder umgekehrt zurück in die Nordsee fahren.

Für die Hansestadt Hamburg ist die Vertiefung der Elbe gleichbedeutend mit der Zukunft des Hafens. Laut der Behörde für Wirtschaft und Arbeit waren 2005 in der Metropolregion Hamburg rund 154.000 Arbeitsplätze direkt oder indirekt vom Hafen Hamburg abhängig. Nach Berechnungen des für die Vertiefung der Elbe zuständigen Planungsbüros sind ohne die Fahrrinnenvertiefung  circa 35.000 Arbeitsplätze in Gefahr. Kritiker aus den Umweltverbänden und den Grünen bezweifeln die Zahlen. Ein Zusammenhang zwischen Hafenwachstum und Arbeitsplätzen lässt sich aber nicht bestreiten.

Inzwischen wird  seit 15 Jahren über die Elbvertiefung gestritten. Die Pläne wurden immer wieder geändert, um den Kritikern aus den Umweltverbänden entgegenzukommen. Hamburg musste sich mit Niedersachsen und Schleswig-Holstein verständigen. Außerdem war die Stellungsnahme der Europäischen Kommission abzuwarten. Und als man meinte, man könne mit der Elbvertiefung beginnen, zogen die Gegner des Vorhabens vor das Bundesverwaltungsgericht.

Die 9. Elbvertiefung

Für die Freie und Hansestadt Hamburg ist die Schiffbarkeit der Elbe zwischen der Elbmündung und dem Hamburger Hafen von zentraler Bedeutung und ein altes Problem. Da die Handelsschiffe immer tiefgängiger und breiter wurden, musste auch die Unterelbe immer wieder vertieft werden. So war die Elbe Anfang des 19. Jahrhunderts bei Hamburg nur drei bis vier Meter tief; seit 1999 liegt die Sohle der Fahrrinne mindestens 14,9 Meter unter SKN (Seekartennull).

Seit 1818 wurde die Fahrrinne acht Mal vertieft. Die letzte (8.) Elbvertiefung fand im November 2000 ihren offiziellen Abschluss.  Gleichzeitig forderte der Zentralverband der Deutschen Seehafenbetriebe, zur Erhaltung der Wettbewerbsfähigkeit des Hafens müsse unverzüglich die nächste Vertiefung erfolgen. 2002 stellte Hamburg einen entsprechenden Antrag beim Bundesverkehrsministerium. Es dauerte jedoch noch vier Jahre, bis am 17. September 2006 das Planfeststellungsverfahren auf Grundlage des Bundeswasserstraßengesetzes beantragt wurde.

Als die Planunterlagen im Frühjahr 2007 mit verkürzter sechswöchiger Frist öffentlich auslagen, gab es von betroffenen Menschen, Verbänden und Kommunen circa 5.200 Einwendungen. Der Plan wurde geändert und im Herbst 2008 erneut ausgelegt mit der Folge, dass die Anzahl der Einwendungen auf 7.200 stieg. Es folgte eine 2. und 3. Planänderung; die Dritte wurde im Sommer 2010 öffentlich ausgelegt. Für dieses Jahr war an sich der Planfeststellungsbeschluss vorgesehen, doch gab es erneut mehrere tausend Einwendungen, mit denen sich die Planer auseinandersetzen mussten.

Die EU-Kommission, die bei solchen Vorhaben eine Stellungsnahme nach der Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie abgeben muss, erhielt die Planungsunterlagen Anfang 2011. Im Dezember 2011 stellte die Kommission fest, dass das Projekt der Elbvertiefung „aus zwingenden Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses“ durchgeführt werden könne. Sie sah aber negative Auswirkungen insbesondere auf Natura-2000-Gebiete und formulierte verschiedene Auflagen, im Wesentlichen zum Schutz der Pflanzenart „Schierling-Wasserfenchel“. Hierbei handelt es sich um eine Wasser- und Sumpfpflanze, die ihr Hauptverbreitungsgebiet auf den offenen Schlickböden der Unterelbe hat, vom Aussterben bedroht sein soll und auf der Roten Liste steht. 

Auf dieser Grundlage erließen die beiden Planungsbehörden des Bundes und der Freien und Hansestadt Hamburg daraufhin die für die 9. Elbvertiefung  erforderlichen  Planfeststellungsbeschlüsse vom 23. April 2012. Damit war Planfeststellungsverfahren abgeschlossen, das zehn Jahre gedauert hatte. Gebaut werden konnte aber immer noch nicht, weil Umweltschutzverbände, Kommunen sowie Einzelpersonen Klagen beim Bundesverwaltungsgericht einreichten und das Gericht den Vollzug der Planfeststellungsbeschlüsse auf einen entsprechenden Eilantrag hin ausgesetzte. 

Im Laufe dieser Verfahren wies das Gericht die Planungsbehörden auf eine Reihe von Rechtsfehlern hin, die zu weiteren Nachbesserungen führten. Zudem setzte das Gericht das Verfahren aus,  um die Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs  zu Fragen des europäischen Wasserrechts im Verfahren um eine vergleichbare Fahrrinnenanpassung in der Weser abzuwarten. Die Planfeststellungsbehörden erließen daraufhin einen weiteren Ergänzungsbeschluss, insbesondere um den wasserrechtlichen Hinweisen des Bundesverwaltungsgerichts zur EU-Wasserrahmenrichtlinie (WRRL) nachzukommen.  

Nachdem die Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs vorlag, urteilte das Bundesverwaltungsgericht am 9. Februar 2017, dass auch die ergänzenden Planfeststellungsbeschlüsse rechtswidrig und nicht vollziehbar seien. Die Mängel seien aber nicht so gravierend, dass sie zur Aufhebung der Beschlüsse führen müssten. Das Gericht benannte insbesondere zwei Mängel, die sich auf den Schutz des Schierlings-Wasserfenchels beziehen und in einem ergänzenden Verfahren geheilt werden könnten; im Übrigen seien die Angriffe der klagenden Umweltverbände unbegründet. Im Gerichtsbeschluss heißt es: „Es kann nicht ausgeschlossen werden, dass die Beeinträchtigung des Schierlings-Wasserfenchels durch einen vorhabenbedingten Anstieg des Salzgehalts unterschätzt worden ist, weil den Prüfungen ein nicht ausreichend vorsorglicher Oberwasserabfluss zugrunde gelegt wurde.“ Für den Hafen Hamburg ist dieses Urteil fatal. Der Imageschaden bei den großen Reedereien und den Kunden, vor allem in Asien, ist beträchtlich.

Wie bei vielen Großprojekten hängt auch das Schicksal der Elbe am Bundesverwaltungsgericht, welches sich mehr und mehr zum obersten Naturschützer entwickelt. Das Gerichtsverfahren dauert inzwischen fünf Jahre und das Ende ist nicht abzusehen. Als überaus schwierig gestaltet sich für die Planungsbehörden insbesondere die Bereitstellung geeigneter Ausgleichsflächen für den Schierling-Wasserfenchel. Dafür bereits vorgesehene Flächen hat das Verwaltungsgericht als ungeeignet verworfen. Zudem kündigten die  klagenden Umweltverbände bereits an, dass sie bei zweifelhaften Flächenzuweisungen erneut gegen die Planfeststellungsbeschlüsse klagen werden. Es ist deshalb mit einer weiteren  mehrjährigen Verzögerung zu rechnen.

Vor diesem Hintergrund ist es blanker Euphemismus, wenn der Hamburger CDU-Bundestagsabgeordnete Rüdiger Kruse zum Urteil des Bundesverwaltungsgerichts sagt: „Nach mehr als zehn Jahren Planungszeit und vier Jahren Rechtsstreit, nach Hunderten von Gutachten und Gegengutachten, nach der Thematisierung des Projekts in der Europäischen Kommission und dem Europäischen Gerichtshof gibt es nun Rechtssicherheit.“

Die Projektbegründung

Mit der 9. Elbvertiefung ist geplant, die Fahrrinne der Elbe auf 15,9 – 17,1 Meter unter SKN (Seekartennull) zu vertiefen, wo sie diese Tiefe in ihrem natürlichen Verlauf nicht hat. Dies soll Schiffen mit einem Tiefgang bis 13,5 Metern tideunabhängig und bis 14,5 Meter tideabhängig die Zufahrt zum Hamburger Hafen ermöglichen.

Lange Zeit war nur der Tiefgang der Schiffe von Belang. Mit der Containerisierung des Stückgutverkehrs wurden die eingesetzten Schiffe aber immer größer und länger. Für solche Schiffe ist auch die Breite der Elbfahrrinne ein wichtiges Kriterium. Denn große Schiffe brauchen in Biegungen der Elbe genügend Platz und für den Begegnungsverkehr gibt es genaue Vorschriften. 
 
Waren die Schiffe bis 1968 180 Meter lang und 25 Meter breit, kommen ab 1999 Schiffe mit 345 Meter Länge und 43 Meter Breite zum Einsatz. Solche Schiffe haben einen Tiefgang von 14,5 Meter und können Hamburg erst nach der strittigen 9. Elbvertiefung anfahren. Für die Containerschiffsgeneration ab 2006, deren Schiffe 398 Meter lang und 56 Meter breit sind und die einen Tiefgang von 16 Meter haben, reicht selbst diese Elbvertiefung  nicht mehr aus.

Grundlage für die 9. Elbvertiefung ist die mit den Planunterlagen verbundene Bedarfsbegründung, die auf Untersuchungen der Planco Consulting GmbH sowie verschiedener Fachbehörden des Bundes und auf eigenen Untersuchungen des Projektbüros beruht. Darin wird die Vertiefung der Elbe damit begründet, dass der Containerverkehr zweistellig wächst und dies den Trend zu größeren Schiffen zur Folge hat. Große und tiefgehende Containerschiffe werden insbesondere auf langen Fahrten eingesetzt, also auch zwischen Europa und Fernost, wo das traditionelle Handelsgebiet des Hamburger Hafens liegt. Gerade  dieser Verkehr hat im Hamburger Hafen stark zugenommen und wird weiter zunehmen. Dem Containerschiff mit 14,5 Meter Konstruktionstiefgang kommt dabei die Hauptrolle zu.

Wenn dieser Tiefgang nicht geschaffen wird, stehen die Reeder vor dem Problem, entweder Wartezeiten oder Ladungsverluste in Kauf zu nehmen oder sogar in andere Häfen auszuweichen. Aufgrund des weltweit in festen Fahrplänen getakteten Containerschiffsverkehrs spielt Verlässlichkeit hierbei eine herausragende Rolle. Aufgrund der beschränkten Anlaufverhältnisse sind dann Ladungsverluste, Ladungsumlenkung oder der Verlust ganzer Linien und damit eine erhebliche Beeinträchtigung der Wettbewerbsfähigkeit des Hamburger Hafens zu befürchten.  

Für den Hamburger Hafen tickt deshalb die Uhr. Die 10. Elbvertiefung hätte längst in Angriff genommen werden müssen. Stattdessen wartet man auf  den endgültigen Abschluss des Verwaltungsgerichtsverfahrens, damit man mit der 9. Elbvertiefung beginnen kann. 

Infrastruktur-Blockaden

Die Bundeswasserstraßen sind Bestandteil des deutschen Verkehrsnetzes, dessen Zustand sich laufend verschlechtert. Peer Steinbrück schreibt in seinem Buch „Vertagte Zukunft“ (2015): „Bei der öffentlichen Infrastruktur leben wir von der Substanz und die verfällt ganz offensichtlich.“ So ist es auch bei der Fahrrinne der Elbe, die den Anforderungen des modernen Containerverkehrs nicht mehr genügt.

Während beim Straßen- und Schienenverkehr die Unterfinanzierung und das Fehlen baureifer Projekte meistens den Engpass bilden, liegen die Probleme bei den Wasserstraßen eher im Bereich der Überregulierung im Umwelt-, Natur- und Wasserrecht. Sichtbar ist dies schon an dem 3000 Seiten umfassenden Planfeststellungsbeschluss für die 9. Elbvertiefung. Aktiviert wird dieser Rechtsrahmen insbesondere von den Umweltverbänden, denen der Gesetzgeber das Recht der Popularklage an die Hand gegeben hat. Das Projekt der 9. Elbvertiefung zeigt beispielhaft, wie extensiv die Verbände von dieser Möglichkeit Gebrauch machen und dadurch notwendige Wasserbauprojekte torpedieren.

Allein im Jahr 2017 hat das Bundesverwaltungsgericht insgesamt dreimal Urteile in Sachen Elbvertiefung sprechen müssen: Im Februar hat es die Klagen der Umweltverbände BUND, Nabu und WWF abgewiesen. Ende November entschied das Gericht gegen die Klagen der Städte Cuxhaven und Otterndorf sowie von 50 Elbfischern. Und Mitte Dezember wies es vier Klagen von sechs Anwohnern aus Övelgönne und Blankenese ab.

Dreimal hat das Gericht in unterschiedlicher Besetzung das Projekt für rechtmäßig erklärt. „Die Planrechtfertigung ist gegeben. Das Vorhaben ist vernünftigerweise geboten“, sagte der Vorsitzende Richter im Februar 2017 bei der Urteilsbegründung. Zwar dürfen die Bagger- und sonstigen Bauarbeiten an der Elbe nicht starten, bevor die Auflagen des Gerichts erfüllt sind. Doch weit wichtigere und komplexere Aspekte hat das Gericht längst – und teils wiederholt – zugunsten der Planungsbehörden geklärt: Die Elbvertiefung ist kompatibel mit europäischem Gewässer- und Naturschutzrecht, die Planungsmethodik – vor allem das zugrunde liegende Gutachten über eine veränderte Elbströmung – ist sachgerecht. Auch der wirtschaftliche und nautische Bedarf der Fahrrinnenanpassung wurde vom Gericht anerkannt.

Die Umweltverbände wollen ihren Widerstand gegen die Elbvertiefung dennoch nicht aufgeben: "Der Sachstand ist, dass die geplanten Baggerarbeiten nicht umgesetzt werden dürfen. Es liegt aufgrund von Verstößen gegen europäisches Naturschutzrecht keine rechtmäßige Genehmigung vor", teilten BUND, Nabu und WWF zum Urteil des Bundesverwaltungsgerichts mit. "Es bleibt abzuwarten, welche Planergänzungen die Behörden vorlegen werden, um die Umweltfolgen wirksam auszugleichen. Wir halten den Eingriff in die Tideelbe weiterhin für ökologisch nicht vertretbar und werden die nun für Januar 2018 angekündigten Unterlagen sehr genau studieren."

Im Kern geht es nur noch darum, eine neue Schutzfläche für den Schierlings-Wasserfenchel zu schaffen, Zudem muss Niedersachsen eine klar definierte Fläche als Ausgleich für den Umweltschutz im Zuge der Elbvertiefung ausweisen. Und schließlich soll der schwankende Salzgehalt an einem bestimmten Elbabschnitt genauer dokumentiert werden. Die Umweltverbände und die öffentliche Hand könnten sich leicht darauf verständigen, diese Mängel gemeinsam zu heilen und das Gesamtprojekt Elbvertiefung auch an anderer Stelle ökologisch zu verbessern. Doch der jahrelange Konflikt zwischen Umweltschützern und Planungsbehörden ist so verhärtet, dass es keine Kompromisse geben wird.

Die Umweltverbände setzen darauf, dass ihnen die Zeit entgegenkommt. Gegen die vorgesehene Planergänzung der Planungsbehörden legten sie eine 24-seitige Stellungnahme vor, in der sämtliche „Planänderungs- und Ergänzungsanträge“ abgelehnt werden. Das reicht bis zu dem Hinweis, dass auf der geplanten Ausgleichsfläche für den Schierlings-Wasserfenchel „Larven der geschützten Libellenart Asiatische Keiljungfer“ gefunden wurden – und dass diese womöglich nur dort vorkommen und deshalb geschützt werden müssten.

Solches Verhalten der Umweltverbände wirft die Grundfrage auf, wie weit das Verbandsklagerecht reichen darf. Das im vergangenen Jahrzehnt eingeführte Recht der Umweltverbände, Großprojekte wie die Elbvertiefung beklagen zu dürfen, ist mittlerweise eine der Säulen des deutschen Umweltrechts. Der  endlose Streit um die Elbvertiefung zeigt aber auch die Mängel in der Systematik des Verbandsklagerechts. Selbst dann, wenn über die Hauptpunkte eines Projekts längst entschieden ist, können Auseinandersetzungen über nicht zentrale Aspekte dessen Realisierung verzögern oder sogar verhindern. Dies muss der Gesetzgeber ändern. 


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